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吴振磊、康颜钰、王泽润 :中国特色反贫困理论对“一带一路”低收入国家减贫的启示

一、引言

中国已全面消除现行标准下的农村绝对贫困,提前10年完成联合国2030年可持续发展议程的减贫目标,为国际社会特别是广大发展中国家提供了宝贵经验与参照。提炼、总结中国减贫实践经验,将其上升为系统化的中国特色反贫困理论,从而在国际减贫话语体系中形成中国贡献,是当前我国贫困问题研究者的一项重要学术使命。“一带一路”是中国首倡的互联互通、互利共赢和共同发展之路,与中国签订“一带一路”合作协议的国家中不乏低收入国家,相当大一部分极端贫困人口生活其中,这些国家面临着严峻的减贫和发展挑战。中国反贫困经验与理论可以助力“一带一路”低收入国家减贫事业,为全球减贫事业做出重要贡献。

随着中国全面消除绝对贫困,习近平总书记(2021)提出了中国特色反贫困理论的命题,对将中国反贫困实践经验上升为系统化的理论学说提出了更高要求。尽管已有文献开始研究和阐释中国特色反贫困理论的形成逻辑、主要依据、内容体系以及意义等问题(李正图,2021;燕连福和谢克,2021;汤建军等,2021;王禹澔,2021),但相关研究仍有很大的拓展空间。与此同时,中国反贫困经验的国际化也得到国内外学者的关注与讨论,一些文献还论及“一带一路”倡议背景下中国与相关国家反贫困合作等议题(李梦竹和王志章,2018;万秀丽和刘登辉,2020),但缺乏从中国特色反贫困理论的角度考察其对“一带一路”国家减贫启示与借鉴的研究。基于此,本文尝试从中国反贫困的实践历程中挖掘和提炼理论线索,构建中国特色反贫困理论的基本框架,并结合“一带一路”低收入国家贫困现状与特征分析,阐释中国特色反贫困理论所蕴含的减贫启示,力图为中国特色反贫困理论及其国际启示的研究做出贡献。

二、中国特色反贫困理论:实践来源与基本框架

中国取得的巨大减贫成就是在特定的时空中,受中国独特政治制度与治理体系影响的。回顾中国反贫困实践历程,总结概括实践经验,予以理论提炼进而形成中国特色反贫困理论,是向国际社会讲好中国反贫故事、提供中国反贫方案,进而在国际减贫和发展领域的主流学术话语体系中做出中国贡献的必然要求。

(一)中国特色反贫困理论的实践来源

     1.新民主主义革命的反贫困实践是中国特色反贫困理论的实践源起。在半殖民地半封建社会,国民经济和民生发展均遭受“三座大山”的严重剥削压迫,特别是在封建土地所有制下,占人口主体的农民普遍生活在赤贫状态。旨在改变国家积贫积弱状态、实现民富国强的太平天国运动、洋务运动、戊戌维新以及辛亥革命等多种尝试和道路都以失败告终。随着马克思主义在中国的广泛传播,中国共产党登上历史舞台,承担起为人民谋幸福、为民族谋复兴的历史重任。

中国共产党在成立之初便将解决劳动人民的贫困问题作为一项重要使命,并探索出一套适宜不同时期革命任务的减贫方案。大革命时期,毛泽东在《中国社会各阶级的分析》中阐述了中国工人和农民贫困的制度原因。土地革命时期的“打土豪、分田地”运动,旨在消灭封建土地所有制,满足农民的土地需求。抗日战争全面爆发后,在抗日根据地实行“地主减租减息,农民交租交息”的土地政策,有效改善了抗日根据地农业生产的状况;同时,为解决经济困难,党发动“发展经济,保障供给”的大生产运动,解放农民生产力。解放战争时期制定并实施的《中国土地法大纲》以及普遍开展的土地制度改革,实现了“耕者有其田”。在广大人民的支持和拥护下,标志着民族独立和人民解放的新中国成立了。

新民主主义革命的全面胜利,彻底改变了近代中国半殖民地半封建社会的性质,为转向通过社会主义制度和现代化建设摆脱贫困、实现国强民富创造了政治前提。新民主主义革命时期反贫困实践以推翻造成农民贫困的剥削制度、满足农民土地需求为主线,致力于解决农民极端贫困,其根本性经验就是坚持把马克思主义反贫困基本原理同中国贫困的具体实际相结合,采取灵活有效而非教条的反贫困策略,是中国特色反贫困理论的实践源起。

     2.社会主义革命和建设时期的反贫困实践为中国特色反贫困理论奠定了制度与实践基础。新中国成立之初,由于长期战争破坏和农村土地占有相对集中等原因,农村总体上呈现出普遍贫困的现象。为了尽快改变这种情形,在迅速医治战争创伤的基础上发展和恢复国民经济,中国首先进行了土地改革,随后通过“一化三改”建立起了社会主义制度,为全体人民提供了公平和相对均等的发展机会,为摆脱贫困和逐步实现共同富裕提供了根本的政治前提和制度基础。

除了制度变革调整生产关系,这一时期中国在减少农村贫困方面还采取了以下重大措施。一是通过改善农村基础设施,包括农村的水利设施和交通条件,使生产条件明显改善。二是依托集体发展农村基本教育和医疗卫生事业,极大地降低了文盲率,改善了人口的健康状况,提高了中国人均预期寿命,使农村人力资本水平大幅提升,为后续减贫奠定了长期基础。三是建立了以当时农村集体经济为基础的社会保障体系——“五保户”保障制度,为农村人口中丧失劳动能力的人口提供最基本的社会保障,开展救济性扶贫,有效消除极端贫困现象。四是通过建立农业技术推广网络,在一定范围内推广了包括良种、化肥、农药、土壤改良在内的新技术,促进了农业生产力水平的提高。新中国成立至改革开放前的反贫困实践,虽然没有提出扶贫计划,但是众多的政策规划都旨在减缓和消除大面积存在的农村贫困现象和两极分化,为后续保障性扶贫与开发式扶贫政策奠定了实践基础。

     3.改革开放以来有组织、大规模的扶贫开发促进了中国特色反贫困理论基本内容的形成。党的十一届三中全会作出了把工作重心转移到经济建设、实行改革开放的历史性决策,实现了新中国成立以来党的历史上具有深远意义的伟大转折,开启了我国改革开放和社会主义现代化建设新时期。

     中国以农村为起点开启经济体制改革,确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标。1978—1985年,中国完成了以家庭联产承包责任制为中心的农村经营体制改革,使过去受体制束缚的农民获得了承包地主要收益的支配权和经济自由,从而大大调动了农民的积极性,农业生产率大幅度提高。1986—1993年,中国经济体制改革中心由农村转入城市。一系列政策和措施开始实施,建立了从中央到县一级的扶贫开发专门机构,确定了开发式扶贫的基本方针和主要对象,安排了专项扶贫资金。1994年实施的“八七”扶贫攻坚计划是中国第一个具有明确目标的扶贫计划,通过调整贫困县和扶贫对象、加大国家扶贫投入、动员社会力量进行社会扶贫等政策措施,实现了2000年基本解决温饱问题的目标。2001—2010年间一系列减贫政策出台,包括西部大开发、“四减免、四补贴”惠农政策、农村最低生活保障制度等,巩固了温饱成果。特别是2001年出台的《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》在“八七”扶贫攻坚计划的基础上,确定了整村推进、贫困地区劳动力转移培训和产业扶贫三个重点扶贫方式,更是将农村扶贫开发推入了一个新阶段。

改革开放以来有组织、大规模的扶贫开发存在两条主线:一是经济体制改革带来经济高速增长,成为贫困大规模减少的直接推动力;二是政府实施连续性的农村扶贫开发战略,逐步形成开发式扶贫和保障性扶贫共同支撑,政府、市场和社会共同参与的大扶贫格局。这一时期社会物质条件更加丰富,人民精神面貌焕然一新,促进了中国特色反贫困理论基本内容的形成。

4.新时代精准扶贫和脱贫攻坚实践为中国特色反贫困理论的成形与完善起到了决定性作用。进入新时代,由于未脱贫人口分布更加分散化与碎片化,且贫困程度更深,加之经济增长的涓滴效应衰减,以区域发展带动减贫的效果下降,全面脱贫面临较大挑战。在此背景下,习近平总书记于2013年末提出精准扶贫理念,2014年中央印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》对精准扶贫方略进行了顶层设计,将中国减贫推进到一个以精准扶贫、精准脱贫为中心的新阶段。2015年,中央作出全面打赢脱贫攻坚战的决定,2017年,党的十九大把精准脱贫作为三大攻坚战之一进行全面部署,锚定全面建成小康社会目标,决胜脱贫攻坚战。

精准扶贫方略和脱贫攻坚战一方面推动中国农村贫困治理体系走向完善,引领建构了包括目标体系、责任体系、工作体系、政策体系、投入体系、社会动员体系、动力体系、监督体系、考核评估体系在内的贫困治理新体系;另一方面,孕育并发展出一套具有丰富内涵的扶贫思想,包括精准扶贫、内源扶贫、社会扶贫、阳光扶贫、坚持发挥政治优势和制度优势、共建命运共同体在内的扶贫思想等内容。

新时代精准扶贫和脱贫攻坚实践消除了现行标准下的农村绝对贫困,为全面建成小康社会做出决定性贡献,不仅创新了贫困治理方式,在治理结构、资源整合配置、监督和考核等方面带来了革命性的变化,而且提出了一系列扶贫新思想,为中国特色反贫困理论的形成和完善起到了决定性作用。

(二)中国特色反贫困理论的基本框架

基于以上对中国特色反贫困理论实践来源的梳理与分析,本文从中国减贫历程中挖掘理论的形成与发展线索,对最具典型性的实践经验予以理论提炼,构建了“一条主线、两个重点、三个结合和五位一体”的基本框架以阐述中国特色反贫困理论(见下图)。

 

1.一条主线:实现共同富裕。中国要实现的共同富裕是以人民为中心、消除贫穷和两极分化和贫穷基础上的全体人民的普遍富裕;是以经济为基础,包括政治民主、文化繁荣、社会和谐、生态文明在内的不断满足人民对美好生活需要,人人都全面发展的共同富裕。绝对贫困问题的历史性解决是中国特色社会主义现代化不断推进、走向共同富裕的必然结果。从新民主主义革命,到社会主义革命与建设,再到改革开放进而中国特色社会主义新时代,实现共同富裕始终是贯穿中国特色反贫困理论的一条主线。

中国共产党自成立伊始便将消除剥削、实现共产主义作为历史使命,在新民主主义革命时期开展土地革命,反帝反封建,以求实现民族独立和人民解放,为消除贫困和实现共同富裕建立政权基础。新中国成立初期,毛泽东在《关于农业合作化问题》报告中明确提出了共同富裕的思想。党的十一届三中全会后,邓小平明确指出“社会主义的本质,是解放生产力,发展生产力,消灭剥削,消除两极分化,最终达到共同富裕”,“社会主义财富属于人民,社会主义的致富是全民共同致富。社会主义原则,第一是发展生产,第二是共同致富”。江泽民强调:“实现共同富裕是社会主义的根本原则和本质特征,绝不能动摇。”胡锦涛强调:“使全体人民共享改革发展的成果,使全体人民朝着共同富裕的方向稳步前进。”党的十八大以来,习近平总书记指出,共同富裕是中国特色社会主义的根本原则,所以必须使发展成果更多更公平惠及全体人民,朝着共同富裕方向稳步前进。实现共同富裕是中国反贫困实践的目标与追寻,中国实行的一系列减贫政策都旨在缩小收入差距、增进人民福祉,是中国特色反贫困理论的行动依据。

2. 两个重点。一是贫困地区可持续发展能力培养与拓展。自20世纪80年代可持续发展概念提出以来,可持续发展能力就成为衡量社会发展水平的指标。可持续发展能力培养与拓展就是通过提高国家或地方的技术能力和机制效能,获取人类自身发展和生态环境得以维持所需要的“资本”存量,获得保持人与自然的长期协调和共同发展的能力,其包含技术能力的提高、人力资源的开发、制度效能的提高三方面。从计划经济时期到新时代精准扶贫阶段,中国反贫困始终注重通过基础设施建设改善贫困地区发展环境,通过改善基础教育和基本医疗等公共服务来提升贫困地区人力资源水平,不断培养与拓展贫困地区可持续发展能力。改革开放后的社会主义市场经济体制改革,则为贫困地区借助市场机制走上遵循比较优势的发展道路、参与更大范围的分工和市场竞争进而实现经济增长提供了更多机会。

二是贫困人口可持续生计资源配置与结构优化。Scoones(1998)指出可持续生计应该包括创造工作时间、减少贫困、幸福感和能力、适应性、脆弱性和恢复力,以自然资源为基础的可持续性这五个方面。英国国际发展部(Department for International Development,DFID)进一步提出包含“自然资本、人力资本、金融资本、物质资本和社会资本”的可持续生计分析框架。改革开放以来的反贫困实践通过提升贫困人口的自然资本、人力资本、物质资本等方式,不断改善贫困人口的可持续生计资源配置并使其结构不断优化。一方面,家庭联产承包责任制和市场经济体制改革使过去受体制束缚的农民获得了承包地的主要收益的支配权和经济自由,极大地提升了人民的生产积极性和创造财富的动力;另一方面,教育、医疗和社会保障等事业的发展则通过提升人力资本和社会资本,对减少多维贫困发挥积极作用。精准扶贫阶段,通过教育扶贫、健康扶贫、危房改造、易地扶贫搬迁等一系列政策解决“三保障”问题,使贫困人口的自然资本、人力资本、物质资本等可持续生计资源持续提升和优化,提升贫困人口的发展能力,阻断贫困代际传递。

3. 三个结合。一是纵向与横向贫困治理相结合。如何既调动最广泛的资源投入扶贫,又保证扶贫政策和资源透过多层级政府有效传递给贫困地区和人口,是中国农村扶贫自一开始便面临的两大治理难题。在多年的扶贫实践中,中国探索形成了一套纵向与横向贫困治理相结合的制度体系。纵向贫困治理依托一套自上而下、上下互动的扶贫制度体系,这套体系以国务院扶贫开发领导小组为领导核心,由省市县扶贫开发领导小组(及其办公室)构成,以纵向财政转移支付、扶贫责任制、考核监督评估机制以及相应的激励机制等制度为保障。横向贫困治理则由一系列跨部门和跨区域的反贫困制度和政策构成。例如,国务院扶贫开发领导小组成员的构成方式便体现了横向贫困治理理念。再如,东西部扶贫协作、对口支援制度与社会组织帮扶。东西部扶贫协作和对口支援制度建立了发达地区与贫困地区在产业、就业、人才、教育、医疗等多个领域上的横向发展援助与合作平台。在纵向与横向贫困治理相结合的制度体系下,贫困人口和贫困地区同时受到中央自上而下的资金、项目、人才、就业和公共服务等纵向扶持,以及来自东部发达地区和社会组织的资金、项目、人才、就业和公共服务等横向扶持。

二是利贫性经济增长政策、包容性社会发展政策与精准扶贫政策相结合。利贫性经济增长政策包括各类旨在促进贫困地区经济增长的区域性开发和扶贫政策以及各类促进农业农村发展的政策。例如,贫困村、贫困县、集中连片特困区乃至西部大开发地区一般借助额外的财政转移支付、税收优惠、信贷支持以及项目倾斜等措施,为加快经济增长和社会发展提供政策支持,进而缩小区域城乡差距。但是,即便是利贫性经济增长政策也无法避免不断扩大的收入差距所导致的减贫效益递减,减贫政策体系同样需要包容性社会发展政策和精准扶贫政策体系。包容性社会发展政策是指推进基础教育、基本医疗和社会保障等社会事业发展,推进逐步实现基本公共服务均等化的社会发展政策。通过提高全体居民的教育、医疗和社会保障水平,进而提高贫困人口的生活条件和发展能力,保障在经济增长的同时帮助弱势群体从经济增长提供的机会扩张中受益,这样的社会发展政策具有明显的包容性。精准扶贫政策体系是指按照扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准的要求,通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助等措施实现脱贫的政策措施。抓好精准识别、建档立卡这个关键环节,对贫困人口直接加以扶贫干预的动态调整,为打赢脱贫攻坚战打好基础,为推进城乡发展一体化、逐步实现基本公共服务均等化创造条件。绝对贫困问题的综合施治与系统解决是短期纾困与长效赋能、政策兜底与内生脱贫的统一,是普惠支持与精准施策的统一,是利贫性经济增长政策、包容性社会发展政策与精准扶贫政策有机结合的结果。

三是政府、市场与社会力量相结合。在改革开放后的中国反贫困力量格局中,市场发挥着配置资源的作用,政府发挥着主导减贫战略和政策的作用,而社会则是重要的补充力量。通过开放市场、发展产业、释放潜在生产力,增加贫困人口的经济自由,实现贫困地区增长减贫和贫困人口内生脱贫,但仅依靠单纯的市场机制并不能使贫困地区自发形成开放市场与现代产业。在经济增长的“涓滴效应”无法自动惠及贫困人口的背景下,政府力量作为减贫的另一主力发挥着重要作用。政府通过主导扶贫开发,采取了贫困地区基础设施建设、提升公共产品和服务供给能力、实施大规模农业综合开发等措施,在市场失灵的区域取得了较好的减贫成就。此外,社会扶贫一直是中国扶贫的重要组成部分。通过政府组织协调的带有再分配性质的社会扶贫、企业扶贫及由非盈利社会组织和个人为主进行的纯粹的社会扶贫等方式,形成了全社会参与贫困治理的制度框架,在反贫困中发挥了重要作用。

4. 五位一体:中国特色反贫困理论的多重意蕴。在政治维度上,强调中国共产党和政府的坚强领导,为反贫困提供坚实的政治和组织保障。长期以来,中国共产党与政府把解决贫困问题纳入国家发展和治理的战略目标,充分发挥政治和制度优势为反贫困工作提供了坚强领导。具体来看,以人民为中心的发展思想和共同富裕远大理想为反贫困提供了根本政治保障和价值遵循,使其处于治国理政的核心位置,保障全体人民共享发展成果。组织保障体现在坚持中央统筹、省负总责、县抓落实的管理体制,通过加强基层组织建设、加强扶贫机构队伍建设等一系列组织方法把体制内外的各种扶贫资源高效调动起来,投入到反贫困工作中去。

在经济维度上,强调发展导向,即把发展作为消除贫困的根本途径。经济增长是减贫的先决条件,改革开放后的经济高速增长是中国农村贫困大规模减少的巨大推动力。中国将发展理念贯穿反贫困事业的全过程,通过政府主导的开发式扶贫帮助贫困地区实现经济增长,同时持续改善贫困地区教育医疗等公共服务供给水平以提升其发展能力,调动各类经济主体的主观能动性和内生动力,激发和释放贫困人口潜在生产力,为改善贫困农户经济条件和提高发展能力提供了空间,帮助贫困地区和贫困人口实现可持续的发展。

在文化维度上,强调文化力量,即树立自立自强和扶危济困的社会良好风尚。一方面,贫困人口是扶贫对象,更是脱贫主体,须充分发挥其主观能动性。中国在反贫困实践中始终倡导自立自强和精神脱贫的重要作用,因而注重把扶贫和扶志扶智结合起来,创新扶志扶智方式方法,变输血式扶贫为造血式扶贫,最大限度地激发贫困人口内生动力。另一方面,反贫困需要树立起全社会扶危济困的良好风尚,有助于集中全社会的人力物力助力反贫困事业。中华优秀传统文化中存有丰富的扶贫济困思想,如孟子强调人与人之间应该“乡田同井,出入相友,守望相助,疾病相扶持,则百姓亲睦”;中国社会主义核心价值观在公民层面也有“爱国、敬业、诚信、友善”要求。

在社会维度上,强调社会动员,即动员引导全社会投入反贫困事业。自20世纪70年末实施对口支援制度始,中国始终注重社会力量的减贫作用,建立起一整套广泛动员社会力量参与扶贫开发的制度体系,包括定点扶贫,东西部扶贫协作,军队和武警部队扶贫,各民主党派、工商联和无党派人士扶贫,企业扶贫,社会组织扶贫和个人扶贫七个方面的内容。在支持贫困地区经济和社会事业发展上,社会扶贫不仅弥补了政府投入的不足,且往往具有更灵活的机制、更充分的信息和更专业的手段,在某些方面更具优势,是中国反贫困力量格局中不可或缺的重要组成部分。

在生态维度上,强调绿色减贫,即绿色发展与减贫有机结合。从现实来看,贫困和生态环境脆弱往往具有空间分布上的重叠性。部分贫困地区自然环境恶劣、生态脆弱、甚至不适宜人类居住,扶贫开发面临统筹减贫和生态保护的难题。中国提出绿色减贫理念及其政策工具,以实现绿色发展与减贫有机结合。绿色扶贫产业、易地扶贫搬迁和生态补偿等是典型的绿色减贫政策工具,分别代表着不同的绿色减贫机制。例如,绿色扶贫产业一般适用于生态环境相对较好、生态产品相对丰富且具备开发条件的贫困地区,其核心机制是通过产业绿色化和绿色产业化形成在经济和生态两个层面都具备可持续性的脱贫增收来源。易地扶贫搬迁则是解决“一方水土养不好一方人”地区贫困和发展问题的根本途径,将贫困人口搬迁到生存和发展条件更好的地区,不仅可以减缓迁出区生态压力,还可提供多种后续帮扶措施,改善搬迁人口生计模式和公共服务条件,阻断贫困代际传递。

三、“一带一路”低收入国家的贫困现状与特征

(一)“一带一路”低收入国家贫困现状

“一带一路”倡议旨在构建一条互联互通、合作发展和共享繁荣之路,减贫合作是“一带一路”倡议的应有之义。截至2021年6月23日,中国已经同140个国家和32个国际组织签署206份共建“一带一路”合作文件。这其中既有与中国发展水平相近的中等收入国家,也有许多尚未摆脱贫困陷阱的低收入国家。世界银行最新分类中全球共有29个低收入国家,其中21个国家与我国签订了“一带一路”合作文件,这些国家正是开展“一带一路”减贫合作的重点对象。

从发展和不平等状况来看,2009—2019年“一带一路”低收入国家人均GDP均值为1890.9美元,中位数为1705.0美元,基尼系数均值为39.1,中位数为37.7(如下表所示)。从收入贫困来看,“一带一路”低收入国家按照国家贫困线衡量的贫困发生率均值为48.1;按照每天1.90美元衡量的(2011PPP)贫困发生率均值为46.0。从多维贫困来看,“一带一路”低收入国家多维贫困发生率均值为59.3,中位数为58.2,多数国家的多维贫困发生率高于收入贫困发生率。整体来看,“一带一路”低收入国家贫困现状呈现出贫困程度深、持续时间长和多维贫困更为严峻的特点。


 

从经济增速和减贫速度看,2009—2019年“一带一路”低收入国家人均GDP年增长率的均值为2.56%,而按照国家贫困线衡量的贫困发生率下降的均值为0.27%,这表明“一带一路”低收入国家贫困发生率下降和人均GDP增长均较为缓慢,且贫困发生率下降速度明显低于人均GDP增长幅度,在一定程度上表明经济增长的减贫效应较弱。

(二)“一带一路”低收入国家的贫困特征

1. 从国家能力角度看,国家抵御冲击能力欠缺、政府治理能力薄弱以及地区冲突多发是制约减贫的重要因素。一方面,部分“一带一路”低收入国家因抵御冲击能力欠缺,导致经济发展缓慢,再加上政权不稳定,减贫工作缺乏良好环境和投入保障,进而造成减贫进程停滞甚至倒退。同时,政府治理能力薄弱,既难以广泛调动社会资源投入减贫,更难以实现既定减贫议程和政策的有效执行。在跨区域基础设施建设、公共服务投入以及基层治理等对减贫效果具有重要影响的领域,治理能力不足产生了更严重拖累效应。另一方面,地区冲突以及内战同样是制约“一带一路”低收入国家减贫的重要因素,贫困问题与地区冲突交织重叠导致当地陷入贫困—冲突—贫困的恶性循环中。例如,由于长期内战或政局不稳,近年来南苏丹、阿富汗等国贫困发生率增长了50%左右。

2. 从经济社会发展角度看,经济增长乏力、利贫性不足以及缺乏包容性社会发展政策是制约减贫的重要因素。从经济增长来看,“一带一路”低收入国家长期处于低水平且不稳定的经济增长状态。例如,冈比亚、也门等国出现了人均GDP负增长的现象。同时,有限的经济增长并未带来贫困发生率的相应下降,增长的利贫性不足。例如,尽管卢旺达在2009—2019年间年均人均GDP增长率达到6.18%,但其贫困发生率的年均下降速度仅为0.7%。从社会发展的角度看,“一带一路”低收入国家在改善弱势群体以使其获得公平发展机会方面进展较慢,如教育、医疗、社会保障等方面缺乏针对性政策,进而导致弱势群体的发展能力和抵抗风险的能力极弱。

3. 从贫困类型角度看,收入贫困和多维贫困并存且多维贫困更为严峻。“一带一路”低收入国家的贫困人口缺乏的不仅仅是收入,包括教育、基础设施、公共服务、医疗保健、消费和安全等基本需求也被不同程度地剥夺。《2021年全球多维贫困指数》报告显示,大部分“一带一路”低收入国家的多维贫困发生率高于其收入贫困发生率且多维贫困问题更为严峻。多维贫困严峻是阻碍“一带一路”低收入国家摆脱贫困的重要原因,一是在健康、教育、营养等方面的投资不足将阻碍贫困人口人力资本的积累;二是贫困与长期营养不良会对贫困人口的健康与教育状况产生负面影响,是滋生不平等现象的根源, 并将扩大不平等。

4. 从扶贫政策角度看,依赖国际发展援助且缺乏自主制定减贫战略的能力是制约减贫的重要因素。一方面,自20世纪60年代以来,发达国家对发展中国家的国际援助是国际减贫的主要方式,但是单一国际援助并不能使“一带一路”低收入国家大幅度减少贫困且反贫困效果是不可持续的。国际援助可能存在以下制约其减贫效果的问题:一是援助资金使用存在重保障型援助而轻发展型援助的问题,对经济基础设施和工业化生产缺乏重视;二是援助可能导致激励扭曲问题。另一方面,“一带一路”低收入国家往往缺乏依据国情独立自主地制定减贫战略的能力,其现有的减贫战略是长期在世界银行和国际货币基金组织的影响和干预下制定的,但是其减贫必需的制度机制和经济条件都还没有成熟,并不能形成一种适合当地贫困现状的减贫政策。

四、中国特色反贫困理论对“一带一路”低收入国家减贫蕴含的启示

联合国在《2030年可持续发展议程》中制定了“在全世界消除一切形式的贫困”的减贫目标,目前来看,“一带一路”低收入国家的总体减贫进程不容乐观。中国作为率先消除绝对贫困的发展中国家,形成了一套具有中国特色的反贫困理论,为国际减贫话语体系做出了来自发展中国家的新贡献。中国特色反贫困理论中内含一些具有普遍性的经验法则可与这些国家分享,进而助力它们把握减贫规律,探索并形成符合自身实际的反贫困道路。结合前文对中国特色反贫困理论和“一带一路”低收入国家贫困现状的分析,本文进一步概括出以下六条更有现实针对性、可供“一带一路”低收入国家参考和借鉴的减贫启示。

   (一)将反贫困作为国家重大优先战略,制定符合各国国情的反贫困战略规划

中国特色反贫困理论以共同富裕为主线,结合自身国情将反贫困作为国家重大优先战略进行规划。对“一带一路”低收入国家而言,一是要以消除绝对贫困为目标,深刻认识到反贫困工作的重要性、长期性和艰巨性,把反贫困工作纳入国家重大优先战略并部署落实;二是要制定符合自身国情的反贫困战略规划和相应的政策体系,明确反贫困的目标任务、政策思路与内容以及保障措施等;三是要保持反贫困战略规划的连续性和有效性,以规划的连续性保障政策的连续性和稳定性,以制定与国家规划相衔接、更细致且符合自身实际的地方反贫困规划增强规划有效性。

 (二)提升政府贫困治理能力,形成政府、市场和社会相结合的扶贫大格局

中国特色反贫困理论强调政府贫困治理能力以及形成政府、市场、社会相结合的扶贫大格局。对“一带一路”低收入国家而言,一是执政党与政府对解决贫困问题要有坚定的政治决心,并将政治决心转化为国家意志,保障反贫困资源的稳定投入;二是要建立专门的组织机构,包括国家层面成立多部门组成的减贫议事协调机构,负责制定规划,并在各层级政府配备负责日常工作的专门行政机构,负责规划的执行、考核和监督;三是构建政府、市场、社会相结合的大扶贫格局,充分发挥市场配置资源的决定性作用,同时引导和鼓励企业、社会组织、个人扶贫发挥更大作用,并与政府专项扶贫相协调,形成符合所在国家和地区实际的大扶贫格局。

 (三)促进经济增长并强化其利贫性,提升社会发展的包容性

经济发展是反贫困的必要条件,中国特色反贫困理论强调经济发展的利贫性和社会发展的包容性。对“一带一路”低收入国家而言,一是坚持发展导向,以有为政府和有效市场激活潜在生产要素,促进贫困地区经济增长,提升市场机制利贫性,实现利贫性增长。二是注重发挥农业对减贫的基础性作用,改善农业产业结构,保持对农业基础设施和科技的长期稳定投入;基于本国实际创新农业产业组织模式,为吸纳和带动贫困人口参与农业生产的市场主体提供必要且适当的支持。三是保障并不断提高政府对农村教育、医疗和社会保障等基本公共服务和基础设施的投入,降低贫困人口享受教育、医疗和社会保障的成本,为深度贫困人口提供享受基本公共服务的特惠政策,提升社会发展的包容性。

(四)建立贫困动态瞄准机制,渐进提高反贫困政策的精准度

精准扶贫是中国特色反贫困理论的重要组成部分,是对贫困识别与反贫困政策有效实施这一难题的创新回答。对“一带一路”低收入国家而言,一是要建立贫困动态瞄准机制,选择与贫困人口分布和政府治理能力相匹配的瞄准方式并动态调整,根据实际情况选择地区瞄准或者家庭瞄准,并适时调整;二是精准识别,综合利用入户调查、民主评议及大数据手段识别贫困家庭,并动态调入、调出;三是精准施策,在对贫困人口和贫困地区发展现状把握的基础上,按照因地制宜、因人施策的要求采取有效措施,在贫困地区精准、精确地实施反贫困政策。

(五)坚持扶贫与扶志扶智相结合,提升贫困人口脱贫的动力与能力

中国特色反贫困理论坚持扶贫与扶志扶智相结合,以贫困地区可持续发展能力培养与拓展和贫困人口可持续生计资源配置与结构优化为重点,进而提升贫困人口脱贫的动力与能力。对“一带一路”低收入国家而言,一是要坚持扶贫与扶志扶智结合,加强儿童和青少年的文化教育,同时在全社会宣传和倡导自立自强和扶危济困的价值观,提升贫困人口内生脱贫动力;二是要通过贫困地区基础设施建设来改善贫困地区发展环境,以改善基础教育和基本医疗等公共服务为手段提升贫困地区人力资源水平,不断培养与拓展贫困地区可持续发展能力;三是通过教育、医疗、社会保障、绿色扶贫等事业的发展来改善贫困人口的人力资本、自然资本、社会资本等可持续生计资源配置,使贫困地区贫困人口能够立足自身条件不断增强脱贫能力,实现由外源式发展向内生发展的重大转变。

(六)推行绿色减贫理念与政策,实现绿色发展和贫困治理有机结合

贫困治理与环境保护的结合是实现可持续发展的内在要求,绿色减贫也是中国特色反贫困理论的重要意蕴。对“一带一路”低收入国家而言,要在减贫战略制定中纳入绿色和可持续发展理念,探索制定符合本国实际的绿色减贫政策。一是要结合当地生态资源禀赋发展绿色扶贫产业,对生态环境相对较好、生态产品相对丰富且具备开发条件的贫困地区,通过产业绿色化和绿色产业化形成在经济和生态两个层面都具备可持续性的脱贫增收来源;二是对生态环境恶劣且不具备开发条件的贫困地区,通过搬迁政策将贫困人口搬迁到生存和发展条件更好的地区,阻断贫困代际传递;三是改造落后且有损生态环境的农业生产方式,如过度烧荒耕种、过度放牧、过度砍伐树木等行为,打破贫困与环境破坏的恶性循环。

文章来源:《学习与探索》2022年第3期

网络编辑:静穆

发布时间:2022-07-29 16:17:00