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黄敏璇: 渐进性调适:中国基层协商民主制度的演进逻辑
——基于历史制度主义的分析

协商民主是指自由平等的公民在信息对称的情境下,利用理性的判断与讲道理的方式对共同关心的议题进行评估,以此提出合理的行动方案的一种民主形式。与西方的协商民主理论和实践相异,中国的协商民主是一种治理导向的民主化过程。基层社会作为矛盾下沉的治理场域,其活动范围包括街道、社区等多个层面,行为主体涉及基层自治组织、政府职能部门与社会团体,将协商民主资源嵌入基层社会治理有助于实现协商民主从国家层面向基层社会转移的延展性。党的十九大报告肯定了社会主义协商民主的重要价值,要求统筹实施基层协商等制度形式,确保人民享有充分的政治参与权利。党的十九届四中、五中全会要求发挥社会主义协商民主的制度优势,建立健全基层协商体系,加强与群众平等协商的制度化实践。党的十九届六中全会提出要全面加强全过程人民民主,推进民主选举、民主协商等多个环节。可见,新时代推进基层协商民主制度化是发展基层民主与提升社会治理能力的必然要求。

    在以往关于基层协商民主制度的研究中,学界侧重于从历史演进视角与结构—行动者视角进行探讨。历史演进视角主要围绕基层协商民主的历史脉络进行梳理。基层协商民主经历了传统中国的“乡议”、抗战时期的协商共治、社会协商对话制度、民主恳谈会的探索以及开展社会主义协商民主等一系列发展阶段。结构—行动者视角将基层协商民主视为一种嵌入社会治理体系的制度形式,重点关注行动者、结构等要素如何影响基层协商民主的制度发展。例如,有学者认为,中国的基层协商民主并非是国家与社会力量相互抗衡的产物,而是一种内嵌式的发展模式。这意味着基层政治精英在实践中要根据替代优势、治理成本以及上级部门支持等因素进行博弈,通过寻找协商民主的内在理性与外在权威之间的平衡点,以组织化方式和“吸纳—整合—重构”路径实现协商民主的制度变迁。另一些学者从制度化空间、治理导向、观念变革、利益协调等方面对基层协商民主的生长逻辑进行分析。在他们看来,这几个逻辑面向并非是单一存在,而是在实践的场域中互构互嵌,要素间相互联结从而形成协商民主的制度逻辑。还有一些学者结合具体案例强调行动者的观念与权力对制度变革的重要作用。社会主义教育、协商民主和参与式预算三个观念伴随着民主恳谈会的演进而不断衍生,并与权力行使和治理技术相互接合,共同构成了民主恳谈会的生长机制。

总体而言,历史演进视角与结构—行动者视角的探讨在一定程度上解释了基层协商民主制度何以可能,为厘清制度的形成机制提供了知识积累。然而,中国基层协商民主制度的变迁是一个多要素共同作用的动态演进过程,制度变迁既受结构要素的影响,又受到历史因素的建构。历史演进视角尽管梳理了基层协商民主制度的发展历程,但主要停留于静态的历程性分析,无法真正挖掘制度变迁背后的因果机制。结构—行动者视角关注行动者和结构要素的互动机制,但这些研究往往聚焦于单一个案或特定时间段的探讨,忽略了历史因素与结构因素的互构作用,难以从整体性层面把握基层协商民主制度如何因制度性背景的变化发生演变。中国基层协商民主制度的变迁轨迹是什么?其内在逻辑又是什么?行动者、情境等诸多变量如何型塑制度的变迁?探讨这些问题亟需寻求能够整合历史要素与结构要素的理论框架。因此,本文以历史制度主义为理论基础,对中国基层协商民主制度的变迁逻辑进行探究,以期为当前基层协商民主的制度化建设提供启发性思考。

一、 历史制度主义与基层协商民主制度

历史制度主义作为新制度主义政治学的重要流派,结构观与历史观是历史制度主义理论的两个分析维度。历史制度主义将制度视为“嵌入政体或政治经济组织结构中的正式或非正式的程序、规则、规范和惯例”,并把历史、结构与行动者等多种要素纳入统一的解释性框架之中,从而提炼制度变迁的规律性机制,是一种中观层面的制度分析范式(见图1)。

 

 

结构观重点关注制度变迁中宏观、中观与微观等结构性要素如何相互作用从而推动制度的变迁。历史制度主义认为,任何事件的发生都离不开特定的历史情境,行动者的行为偏好、观念意识随着制度情境的变化而变化。因此,只有将重要政治事件或是制度变迁置于特定的历史情境中,才能深刻地洞察其背后的因果机制。在这一过程中,历史制度主义者并非仅仅关注影响制度变迁的直接因素,而是聚焦于对制度产生重要影响的结构性要素的分析。宏观的国家制度背景,中观的观念、制度与利益等结构性变量、微观的行动者偏好都会对具体的制度安排产生影响,不同要素的排列次序也会导致制度变迁的方向发生改变。

历史观则以动态的视角分析制度的历时性变迁,重点在于回答制度保持相对稳定的同时为何又会发生变迁这一重要问题。在制度变迁中,路径依赖具有广义与狭义之分。前者是指过去的制度安排会对后续的制度结果产生影响,新制度仍旧保留旧制度的一些特征,受到旧制度的约束和限制。后者则是指制度一旦形成,由于社会资源与利益要素的回报不断增强,改变或是放弃这一制度的成本尤为昂贵,制度将沿着既定方向不断延续。“路径依赖”并非总是积极的,在某些制度形成后,效率随着生产活动的受阻而降低,此时制度会陷入一种恶性的“锁定”状态。但无论方向是否正确,路径依赖的自我强化机制保证了制度的稳定性。

制度的“路径依赖”现象并不意味着制度无法发生改变,制度突变现象时有发生。历史制度主义运用生物学的“间断均衡”理论,将制度演进分为制度存续的“稳定时期”和制度突变的“关键节点”两个阶段。在制度运行过程中,某一特殊时刻发生重要的政治事件,这些事件导致后一阶段制度的运行发生了方向上的改变,由此促成制度的变迁。可见,“关键节点”在制度变迁中发挥重要的意义,关键节点上的决策对制度发展的路径选择产生了决定性的作用。当然,制度在运行过程中并非是一帆风顺的,“历史否决点”,即制度的一系列薄弱要素的存在将阻碍制度的进一步变革,关键节点与历史否决点的博弈影响了制度的存续与变迁。

基层协商民主制度是在基层社会单元内,城市社区、农村及企事业单位等各行为主体通过对话、交流、辩论等形式参与基层公共事务决策的一种制度系统。采用历史制度主义理论对基层协商民主制度进行研究具有一定的适用性。首先,基层协商民主制度属于中观层面的制度体系,从历史制度主义视角对这一制度的产生、发展与变迁逻辑进行探讨具有理论和逻辑的自洽性。其次,历史制度主义提供了实操性强的理论框架来分析基层协商民主的制度变迁,有助于从动态的社会结构变革中把握制度的演进逻辑。最后,通过对基层协商民主制度的历时性探究,有助于从历史维度分析基层协商民主制度变迁的动力机制。基于此,本文以历史制度主义为理论基础,从历史观与结构观两个层面出发,将基层协商民主制度置于长时段的时空场域之中进行分析,以此展现中国基层协商民主制度演进的全景概貌与逻辑理路。

二、中国基层协商民主制度的历史脉络

尽管协商民主是二十世纪才传入中国的政治概念,但协商民主事实上具有“历史上和语言上的认同基础”。传统社会的宗族内部商议、抗日战争时期的“三三制”政权、新中国成立后的政治协商会议均蕴含着丰富的协商意涵。改革开放后的基层群众自治、社会协商对话制度的提出、浙江温岭“民主恳谈”的实践创新不断推动着制度的成熟与发展。党的十八大将协商民主纳入国家制度建构之中更是赋予了基层协商民主制度的政治合法性,层出不穷的创新实践进一步推动了基层协商民主制度的延续。

(一)改革开放初期:自主探索与曲折发展的萌芽期

新中国成立以来城市地区开始出现居民自治组织载体,杭州、武汉等各地居民委员会的建立引起了中央政府的关注。改革开放后,计划经济体制向市场经济体制的转型使得单位制失去了宏观政治环境的支持,城市地区也逐渐恢复居民委员会的组织作用。家庭联产承包责任制的实施使得农民获得了生产经营的自主权,原有的高度集权的人民公社由于无法适应这种土地产权制度而逐渐走向崩溃和瓦解。在这一背景下,广西罗城县、宜山县等地的农民主动成立自治组织维持乡村社会治理秩序,这一做法引起了广泛的关注和效仿,各地纷纷建立起村民自治委员会来代替生产大队。

1982年,宪法首次以根本法的形式规定村、居民委员会的性质与职责,基层群众自治制度成为社会主义民主的一种制度形态,这对中国的民主政治建设起到了至关重要的作用。1987年,党的十三大结合政治经济体制改革提出社会协商对话制度,要求各级领导机关的工作要建立在倾听群众的意见之上。基层协商对话作为社会协商对话的一个社会层级协商形式,开始在基层社会中如火如荼地实行开来。

在这一时期,以群众自治为导向的基层治理实际上已经蕴含着丰富的协商要素,不少地方探索了村、居民代表会议的议事形式,社会协商对话机制的建立也为基层社会开展协商治理提供了制度支撑。但这一阶段的协商治理实践更多是自发的制度安排,地方民众的自主驱动与社会发展的实然要求成为基层协商治理的重要动因。可见,这一时期的协商民主形式仅处于萌芽阶段,并未形成成熟的制度形态。

(二)20世纪90年代:零星试点与实践扩散的探索期

20世纪90年代,温岭市松门镇政府响应上级要求开展“农业农村现代化教育论坛”试点工作,号召群众参与对话。在这次论坛上,乡镇干部一改过去单向度的宣传说教方式,与群众面对面地交流、对话与协商,成功地解决了村民反映的诸多问题。松门镇论坛的成功举办引起了上级政府领导和相关学者的高度重视,一场关于协商民主的试点活动在温岭市全面铺开,这些形式的民主论坛被统一命名为“民主恳谈”。随后,民主恳谈形式衍生出多种制度形态,如“协商民意测验”技术、“参与式预算恳谈”等。城市地区也出现上海“三会”制度的协商实践创新。“三会”制度包括决策听证会、矛盾协调会、政务评议会,旨在通过事前听证、事中整合与事后评估三个阶段推动协商对话与政务公开。随着治理实践的不断推进,“三会”制度在原有制度形式的基础上形成“三会+三制”模式,并在上海市全面实行开来。

温岭模式和上海模式的协商实践从试点到制度化的成功经验引起了全国各地的学习与效仿。村级“一事一议”制度、参与式预算、村民议事等公民协商形式开始在基层社会涌现。这些协商创新不仅为基层社会治理注入活力,也引起了媒体和学者的关注,诸多围绕协商民主制度创新的相关报道与学术研究层出不穷,丰富的成果为协商民主上升为具有中国特色的话语概念奠定了坚实的基础。

但在这一时期,基层协商民主的制度突破并不彻底,制度变迁呈现制度依赖与制度突破的博弈。地方实践创新的扩散逐渐转变了行动者的观念与行为,“探索”“试点”等相关政策表述对既有制度规则的内容与演化方式做了全新阐释,然而基层协商民主制度在实践运行中仍旧存在不少问题,制度化建设仍然任重道远。

(三)中国特色社会主义新时代:顶层设计与全面推广的深化期

随着经济快速发展,基层社会矛盾不断激化,如何有效地解决改革发展的稳定、社会发展的多元化与坚持党的领导三者的协调问题成为国家现代化建设的重要任务,政治协商能够发挥协调三者之间关系的作用,有助于夯实国家现代化建设的根基。党的十八大以来,面对新时期出现的新问题,中央政府以制度建构的方式推动基层协商民主制度的深化。

一是顶层设计构筑协商制度体系。党的十八大以来,中央以制度形式要求在全社会广泛开展协商民主,解决关系群众切身利益的实际问题。《关于加强社会主义协商民主建设的意见》和《关于加强城乡社区协商的意见》的相继下发,对基层协商民主的领导、原则与形式进行详细地阐释,搭建了基层协商民主制度实施的基本框架。党的十九大和十九届四中全会更是进一步要求加强社会主义协商民主的制度化建设,构建完善的制度程序体系,从而形成有事好商量、众人的事情众人商量的协商氛围。在中央顶层设计的指导下,基层开始重视协商治理实践的广度与深度,由此实现制度路径的突破。

二是政策力量推动下基层协商实践的蓬勃发展。制度开始变迁后会以一种自动的、强制性的实施方式发生变化,旧观念与旧制度不断地发生演化,新观念与新制度之间将逐渐变得趋同。在中央的号召与政策的推动下,各地不断探索基层协商民主的制度创新实践。据《基层协商民主典型案例选编》所收录,全国30多个省市共有近80个基层协商民主典型案例,基层协商民主开始进入制度化发展轨道。与20世纪90年代的制度实践不同,这一阶段的制度创新并非是自发扩散与模仿,而是在自上而下的政府主导力量推动下逐步展开。三是理论研究不断深化。地方创新实践的不断发展引起了学者们的关注,学术界掀起了关于基层协商民主制度的研究热潮。学者们依托各种省部级协商民主课题项目,针对当前基层协商民主的制度绩效、治理机制构建、制度化建设路径等方面进行深入的探讨,为基层协商民主制度提供坚实的理论支撑。

二、 中国基层协商民主制度的结构性逻辑

历史制度主义将制度视为社会结构的变量之一,重点关注制度在制度框架中是如何与情景、利益、观念等要素相互作用从而型塑自身的变迁。纵观中国近40年的基层协商民主制度的变迁历程,可以看到,基层协商民主制度的变迁不仅具有自身内在的动力机制,同时深受外部环境与政治力量的博弈互动。换言之,中国基层协商民主的制度变迁是一个多种结构要素相互作用的动态体系。

(一)情境要素:政治社会变迁的同频共振

中国背景下的制度变迁实际上是制度情境的变迁,制度情境变迁支配着制度创新与制度竞争力。因此,对事件和行为的分析应置于特定的历史情境中进行看待,当外在的环境发生改变时,行动者往往需要作出行为调适以适应生存压力,由此推动了制度的变迁。就基层协商民主制度而言,情境要素主要包括国家宏观的政治背景与基层社会面临的现实挑战两部分。

改革开放之后,人民公社制度和单位制的废除为基层社会提供了自主性空间,政社分开、实现人民的直接民主、协商对话机制等一系列制度资源为基层协商民主提供原始性动力。与此同时,基层社会也面临着诸多挑战,社会流动性和异质性增强,人民群众的利益诉求逐渐多元,基层自治组织重构了公共空间,为群众的利益表达提供了平台。

20世纪90年代,以市场经济带动经济发展成为国家建设的关键任务,伴随市场经济的不断深化,经济发展成为政府绩效考核的重要指标,政治和社会体制改革相对落后。经济快速增长带来了社会流动性的加强与社会利益的多元化,人们的参与意识不断提高,而公推直选、乡镇直选等基层选举形式在发展过程中逐渐暴露出贿选、公民政治冷漠、行政力量干预的问题。因此,20世纪90年代以来,面对日益增长的制度环境压力,地方政府意识到传统的自上而下的管理方式已经无法有效地解决问题,试图将协商民主作为治理资源嵌入基层社会治理之中,以此缓解基层日益突出的社会矛盾。

党的十八大以来,第三世界国家由于照搬西方社会民主模式而引发的政权动荡,引起了中央政府对中国民主的整体性思考和对代议制民主的反思。与此同时,由于市场经济的长期发展,社会阶层、社会利益与社会矛盾更加多元化。在这一背景下,“社会主义协商民主”被提上国家民主政治建设的议程之中,构建广泛多层次的社会主义协商民主体系、发展人民民主成为这一时期的重要任务。

(二)观念要素:民主理念的转变

观念是行为主体能动性的体现,具体包括价值信念、意识形态等认知元素。制度的变迁是受行动者的观念调节。具体而言,观念主要是通过学习、竞争与嵌入三种途径影响制度变迁。当观念发生变化时,新观念的不断传播与扩散带来新行为主体与组织机构的产生,从而推动制度的变革。

改革开放初期,由于民众的民主选举热情长期受到压制以及西方自由主义民主思潮的席卷,恢复以竞争性选举为基础的代议制民主显得更为迫切。基层民主制度经历了“政社分开”“民主选举”“自我管理、自我教育、自我服务”等一系列观念的演变。在这一过程中,尽管不同行动者之间的观念可能存在冲突,但由于民主选举的基层民主形式更吻合中央政府的民主发展理念,因此具备更强的制度环境适应性。而协商民主形式只是个别群众的自主尝试,政治力量弱小,因此,这一阶段的基层民主呈现出“重选举轻协商”的制度形式。

随着市场化经济的不断推进,基层民主制度遭遇到强烈的制度压力,基层选举民主难以适应日益复杂化与多元化的现实背景,基层政府由于政治锦标赛的压力开始寻求新的制度安排。这一时期,“群众自治”“民主决策”“民主管理”“民主监督”等观念逐渐成为流行观念,以地方政府为主导的政治力量在多种观念中不断地进行博弈。协商民主由于其内在的价值与良好的绩效深受各级政府、学者与公众舆论的关注,在多种政治力量的相互作用下,基层协商民主制度实践得以不断发展。

步入新时代之后,“走中国特色社会主义道路”“社会主义协商民主”“民主治理”“人民民主”等观念成为主导理念。基层协商民主制度的成熟经验为中国民主政治发展提供了崭新的道路。在中央政府自上而下的政治力量推动下,基层协商民主制度逐渐获得政治合法性。

(三)主体要素:多元行动者的助推

正如西伦所言,“制度所依赖的不同政治群体的力量对比变化,是我们理解社会政治现实中制度作用形式及其功能的历史变迁进程的关键”。在制度变迁中,不同行为主体的力量对比与行为变化带来了制度规则的调整,关注制度建构中的行为主体对理解制度生成与变迁具有重要的作用。就基层协商民主制度而言,制度变迁中的行动者具体包括中央政府、地方政府、民众以及由学者和媒体组成的舆论群体。

改革开放初期,计划经济向市场经济的转变带来了基层社会结构的变迁,普通民众的利益表达意愿高涨,中央政府意识到社会利益矛盾日趋复杂多元,亟需在政治体制上进行改革。1987年党的十三大上提出“社会协商对话制度”,地方政府响应中央政策在基层社会探索协商对话实践,学术界介入其中,对社会协商进行深入的研究。20世纪90年代以来,伴随着社会主义市场经济体制的确立,人们的收入和生活水平有了极大的提高。随着市场空间的不断扩大,民众对政府的要求也越来越高。社会环境的剧烈变化为地方政治精英实行新观念与新行动提供了新的契机,在制度环境的压力下,地方政府开始主动寻求制度的变革,结合地方实际情况探索新的制度形式,如听证会、民主论坛、村民议事会等。这些制度实践创新不仅得到中央政府的默许与支持,还引起专家学者的深入研究、大众媒体的广泛报道,为制度创新的成熟、扩散与学习提供了平台。

随着时代的发展,人们维护自身利益的意识与政治参与需求越来越强烈,现代政治文化传播提高了人们的民主意识,基层社会面临的治理压力也逐渐增大。党的十八大以来,中央政府高度重视社会主义协商民主的制度设计,地方政府掀起了一系列协商民主改革实验。一方面,在压力型体制和政治锦标赛的驱动下,地方政府结合本地资源禀赋与实践特点进行协商治理任务的层层细化落实,以应对上级的政治压力。另一方面,当各地的协商治理实践能够取得良好绩效并为上级政府所青睐时,地方官员能够得到奖励与提拔。在这些制度奖励与刺激之下,地方政治精英的行为导向与观念意识成为推动基层协商民主制度变迁的主导力量。

三、 中国基层协商民主制度的历史性变迁

历史制度主义的历史观认为,制度变迁主要包括制度断裂与制度存续两个时期,路径依赖、关键节点与历史否决点是制度变迁背后的动力机制。中国基层民主制度经历了从萌芽、探索到深化的演进阶段,关键节点的出现使得制度发生大方向的调整,路径依赖的存在进一步强化了协商民主制度的演进方向。但与此同时,历史否决点的出现也为制度发展带来挑战,只有打破历史否决点才能优化基层协商民主的制度化发展。

(一)关键节点与路径调整:多重改革的要求

历史制度主义理论认为,制度在很长一段时间内保持稳定均衡,直到它们被危机打断,从而带来快速的制度变迁和新的政策轨迹,之后制度的巩固或停滞再次开始。概言之,在制度遵循历史惯性稳定发展的同时,也存在着制度断裂的关键节点。关键节点是指制度设计和重要决策的关键时刻,基层协商民主制度变迁中主要存在四个关键节点。

其一,1978年改革开放确立基层群众自治制度。这一节点的变革力量包括:社会主义经济体制的转型;人民公社制度与单位制的瓦解;西方协商民主理论的引入;《村/居委员会组织法》的正式颁布。基层群众自治制度的产生为后来基层协商民主的探索与创新奠定坚实的根基。

其二,党的十三大报告提出建立社会主义协商对话机制。这一制度的提出是中央建立多维度多层级的协商体系的一次尝试,其目的在于协调与整合公共领域中不同利益与意见,从而保障国家治理的稳定。这一关键节点的变革力量主要为中央顶层设计的推动,尽管这一制度由于其他原因并未能很好地实施,但在中央的号召下,不少地区结合实际情况开始进行协商治理,为后来浙江温岭、四川彭州等地的协商民主实践积累经验。

其三,1999年浙江温岭“民主恳谈会”的制度创新与扩散表明基层协商民主已成为基层社会一种独立的民主样态。这一节点的变革力量主要包括:社会分化与利益多元化倒逼改革实践;基层选举民主遭遇困境;地方政府默许和支持基层民主制度改革;基层协商实践创新的蓬勃发展推动基层社会的有效治理;学者、媒体等公众舆论的助推。在强制性与诱致性制度变迁的相互影响下,民主恳谈会由原本小范围的制度创新逐渐扩散到大规模的制度模仿,制度变迁也逐渐改变行动者的观念与行为。

其四,党的十八大明确提出“社会主义协商民主”这一概念,正式从国家层面确立协商民主的合法性。这一关键节点的变革力量包括:中国特色社会主义民主政治道路的改革要求;协商民主地方改革实践的成熟;社会利益与矛盾更加尖锐化与复杂化;民众参与意识增强。党的十八大以来我国步入新时代,构建中国特色社会主义话语体系,坚持走中国特色社会主义发展道路成为主旋律,协商民主的基层实践创新为提炼中国特色社会主义协商民主话语体系提供了丰富的借鉴经验。

(二)路径依赖与自我强化:创新扩散与绩效驱动

诺思认为,报酬递增和以交易费用为特征的不完全市场型塑了制度变迁的路径。简言之,在制度变迁中,制度行为主体为了确保自身利益的最大化,出于回报递增的理性考量,制定相关的制度辅助其运行,进而促使制度间产生协同效应。由于打破这种效应需要付出昂贵的成本,制度会沿着某一既定方向不断强化从而形成制度惯性。基层协商民主在经历变迁路径调整之后,呈现出强烈的路径依赖特点,使得这一制度沿着中央顶层设计的路径轨迹不断发展。随着收益不断递增与制度的自我强化,制度进入“回报递增”环节,并逐渐形成完整的正反馈机制。具体体现在三个方面。

一是学习效应。无论是1999年浙江温岭民主恳谈会之后各地自发的制度创新实践,抑或是党的十八大之后中央政策推动下的实践创新,这些创新实践带来的巨大制度绩效推动了强烈的学习效应。各地纷纷效仿、学习先进的经验模式,探索了“社会协商对话”“乡贤理事会”等协商形式。这些制度创新不断产生报酬递增效应,获得了诸如维护公共利益、激发民众参与热情等良好的制度绩效。在这一过程中,地方政府通过实践学习总结归纳出一套行之有效的治理经验,并逐渐将其内化为制度运转的行为习惯,以此推动了基层协商民主制度的延续。

二是协作效应。当一系列制度创新推动着基层协商民主制度不断运转时,相关配套制度的出台进一步强化了制度的路径依赖。例如安徽全椒县在实施村民理事会时制定了《村民理事会章程》《村民理事会工作职责》等规章制度。党的十八大报告将协商民主提到国家发展战略地位之后,加强城乡社区协商、加强社会主义协商民主建设等配套政策相继下发,为厘清基层协商民主的地位、主体、运行规则提供了制度保障。这些配套制度逐渐形成一个结构稳定的制度模块,基层协商民主制度的协作效应与学习效应不断交替,由此形成强有力的制度惯性。三是适应性预期的存在。随着时间的推移,基层协商民主制度由于其平等对话、协商交流的制度优势不仅获得政府的认可,同时也得到人民群众的认同,从而促使人们形成对这一制度的适应性预期,推动这一制度的时空拓展性。

(三)历史否决点与制度优化:制度缺位与错位

制度在“关键节点”上具有创新、改变与更迭等诸多可能性,这些可能性不仅取决于路径依赖的强弱,还涉及到历史否决点的大小。历史否决点是指阻碍制度变迁的要素集合体。当历史否决点的力量强于关键节点的变革力量时,制度变迁将进入停滞不前的状态。在基层协商民主制度变迁中,也存在着一些历史否决点。

尽管基层协商民主实践呈现迅猛发展的态势,但这些制度创新仍旧处于初步探索阶段。首先,从制度运行上看,基层协商民主的实行主要取决于政治与社会环境的倒逼与政治精英的风格,制度运行的自发性与自主性不够,协商运行程序与规则随意性大,协商结果被操纵的问题时有发生。其次,在参与主体上,协商民主实践的参与主体多为村庄政治精英,普通群众参与的比例与次数较低,参与意识与积极性较弱,社会组织的参与广度与深度不够,协商民主沦为少数人的对话形式。最后,协商模式难以推广。当前各地实践模式层出不穷,但这些新制度并未得到充分的论证与考量,缺乏实操的规范性,从而导致协商民主模式泛滥。

对于这些历史否决点,寻求制度突破应从制度建构与制度认同两方面着手。一方面,要建立健全协商议题遴选机制、协商代表选择机制、健全协商运行程序机制、协商结果反馈机制等机制建设,重视基层协商民主制度的可操作性、提升制度运行的技术水平,以程序的规范化带动协商的科学化。另一方面,制度认同能否实现关键在于民众对其价值的认可,也即民众在实践过程中将制度的价值理念内化于心,并自愿进行遵守与服从的态度。在协商治理过程中,要不断提高居民参与协商的意识与能力,引导协商主体有序地表达自身意见,养成平等协商、对话交流的良好习惯,增强基层协商民主制度的价值认同。

四、 结论与讨论

从改革开放初期的萌芽期、20世纪90年代的探索期到党的十八大以来的深化期,基层协商民主制度呈现出从零星试点到全面推广、自主探索到高位推动、单一国家力量到多元社会主体的总体特征。纵观中国基层协商民主40多年来的制度变迁,可以清晰地看到强制性制度变迁(自上而下的政府主导)与诱致性制度变迁(自下而上的社会推动)这两条变迁路径贯穿其中,顶层设计与自主探索的逻辑理路相互交织,共同推动着基层协商民主制度的变迁。市场经济体制转型带来的社会结构变迁与社会利益多元化形成了制度环境压力,国家主导的观念和政策的转变为制度变迁提供了诸多选择方案,由此构成制度变迁的关键节点。制度的重构离不开关键行动者的主观能动性,地方实践创新的扩散与制度绩效的回报递增推动着基层协商民主制度沿着中央既定的方向不断演化,由此形成制度变迁的正向反馈结果。

总体而言,中国基层协商民主制度的变迁是一种渐进性调适的过程,“试点—探索—总结—推广”的模式构成了制度变革的经典样态,在经历了路径调整之后逐渐呈现国家主导型的强制性制度变迁特征,地方实践中工具性色彩较为浓厚,制度运行自主性弱、参与广度与深度不足以及协商模式推广难等一系列历史否决点的出现,给基层协商民主制度的发展带来一系列挑战。因此,从制度建构与制度认同两方面构建程序规范、环节完整的基层协商民主体系,确保基层群众有序参与协商对话应成为基层协商民主制度发展的未来方向。

文章来源:《社会主义研究》2022年第2期

网络编辑:静穆

发布时间:2022-09-09 11:24:00