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徐行:党的十八大以来反腐倡廉党内法规制度建设述论

反腐倡廉党内法规制度建设是中国共产党坚持党的全面领导、加强自身建设的一项重要内容。党的十八大以来,党中央高度重视依法反腐、制度反腐,习近平多次强调要将权力关进制度的笼子里,“加强反腐倡廉党内法规制度建设,加强反腐败国家立法,提高反腐败法律制度执行力,让法律制度刚性运行,尽快形成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐败制度体系”。党中央出台了一系列有关廉政纪律、党内监督和反腐败的党内法规,并将其成功地运用到依规治党的实践中,推动全面从严治党取得重大成就。

一、加强反腐倡廉党内法规制度建设的重要性

党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。反腐倡廉党内法规制度则是以推进党风廉政建设和反腐败斗争为目标,涵盖预防、查办、规制、惩治等重要功能的党内相关规章制度的总称。中国共产党在百年奋斗历程中始终重视党内法规的制定与执行。

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央更是狠抓全面从严治党,高度重视依法反腐、制度反腐,加快反腐倡廉党内法规制度建设进程。依法反腐、制度反腐的关键在于党内法规制度建设,它强调以党章党规为根本指导和行为准则,通过建立科学完善的反腐败法规制度体系规范党员和领导干部的权力运行,这是一种通过法规和制度设计、制定、实施、监督彻底根除党内腐败现象的有效管党治党方法。

(一) 加强反腐倡廉党内法规制度建设,是夺取反腐败斗争彻底胜利的根本举措

腐败现象的滋生与蔓延,与制度缺失密切相关。因此,加强依法反腐、制度反腐力度是营造风清气正党风和政风,预防和惩治贪腐现象滋生的关键。如果说“打虎”和“拍蝇”是近年来高压反腐的现实成效,那么构建科学完善的反腐倡廉党内法规制度便是根本举措。习近平深刻指出:“铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤,根本上要靠法规制度。”“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。关键是要健全权力运行制约和监督体系,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,把权力关进制度的笼子里。”

要不断巩固和发展反腐败斗争的压倒性胜利,就必须加快健全预防惩治腐败的党规党法,重点加强对“一把手”权力的制约和监督,减少和弥补制度上的漏洞。加强反腐倡廉党内法规制度建设,不仅是对全体党员的一种行为约束,更是对贪污腐败分子的一种党纪震慑。健全和完善预防与惩治腐败的党内法规制度,有利于从各个环节遏制腐败的滋生和蔓延。从权力运行的监督到权力寻租的预防,再到贪腐行为的举报、查办、申诉、惩处,反腐倡廉党内法规制度建设贯穿于全面从严治党、反腐败斗争的全过程。

关于依法反腐、制度反腐的重要性,习近平明确提出,“要通过改革和制度创新切断利益输送链条”,形成有效的权力监管体制。“只有建好制度、立好规矩,把法规制度贯穿到反腐倡廉各个领域、落实到遏制和监督权力各个方面,发挥法规制度的激励约束作用,才能筑起遏制腐败现象滋生蔓延的‘堤坝’,才能推动形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。”

党的十八大以来,通过加强反腐倡廉党内法规制度建设,逐步形成了以党章为根本,以准则和条例为主干,以规则、规定、办法、细则为配套的反腐败党内法规制度体系,为规范党内政治生活,推进反腐败斗争常态化、规范化,提供了基本遵循。

(二) 加强反腐倡廉党内法规制度建设,对于推进党风政风和社会风气好转有重要意义

反腐倡廉法规制度特别是关于廉政和监督的党内准则、规则、条例和各项规定,一方面发挥着民主监督、制度约束、提醒警戒、预防遏制、惩治震慑的作用,对规范党员言行、倡导鼓励良好的党风、形成一个清正廉明的党内政治生态有重要的意义,另一方面通过规范党员行为准则,规范和调整执政党与社会各界的关系,为坚持党的全面领导提供了长期稳定的制度保障,以全面从严治党的成效和党风的好转带动了社会风气的好转。

如党的十八大后中央政治局作出的关于改进作风、密切联系群众的八项规定,充分体现了党中央带头改进作风的坚定决心。各地积极推动贯彻落实中央八项规定精神,不良风气很快被遏制住了,党风政风明显好转,赢得了广大人民群众的广泛好评,反腐倡廉党内法规制度发挥出了良好的社会导向。

习近平就此指出:“中央提出抓作风建设,反对形式主义、官僚主义、享乐主义,反对奢靡之风,就是提出了一个抓反腐倡廉建设的着力点,提出了一个夯实党执政的群众基础的切入点”,“要坚持不懈纠正‘四风’,紧盯‘四风’新形式新动向,严肃查处,寸步不让,在坚持中见常态,向制度建设要长效,推动社会风气好转”。加强反腐倡廉党内法规制度建设对于加强执政党自身能力建设,对于永葆党的先进性和纯洁性,对于推进党风政风和社会风气好转均有重要意义。

(三) 加强反腐倡廉党内法规制度建设,有利于推动全面从严治党和全面依法治国向纵深发展

加强反腐倡廉党内法规制度建设,不但为明确党员行为规范、惩治党内贪腐行为提供了法理依据,而且通过党内法规与国家法律的配套制定和实施,推动了依法治国和依规治党的协调统一、有机结合。习近平在十八届中央纪委二次全会上明确指出:“要善于用法治思维和法治方式反对腐败,加强反腐败国家立法,加强反腐倡廉党内法规制度建设,让法律制度刚性运行。”他不但将党风廉政建设和反腐败斗争提升到很高的战略高度,而且重视将党内法规制度的建立健全与国家法律法规的出台相配合,使党内法规与国家法律彼此衔接和协调,发挥出法规制度的整体合力。

相比于国家立法,党内法规又有自己的特点。党内法规是对全体党员思想言行的规范,在许多方面要比国家法律对公民的要求更严格些。因为“我们党是先锋队,对党员的要求应该更严。全面推进依法治国,必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、互相促进、互相保障的格局”。要想形成这种党规与国法互相促进、协调配合的局面,加强反腐倡廉党内法规制度建设是必不可少的关键环节,有利于推动全面从严治党和全面依法治国向纵深发展。

二、反腐倡廉党内法规制度体系的构建

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央立足现实、着眼未来,对党内反腐倡廉法规制度建设进行了深邃的思考和长远规划,制定了一系列重大决策和战略部署。2012年 11月,习近平在十八届中央政治局第一次集体学习时就明确提出坚持党要管党、治党必严,要以党内法规制度建设为抓手,“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型,为夺取中国特色社会主义新胜利提供更加有效的制度保障”。

为了加强顶层设计和统筹规划,2013年 11月党的十八届三中全会紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平,制定了《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》,对完善反腐倡廉党内法规制度作出六项规定:一是健全权力运行制约和监督体系,继续修订完善《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》;二是完善预防腐败的党内法规;三是完善查办腐败案件的党内法规,研究制定《中国共产党纪律检查机关案件办理工作条例》;四是完善纪律处分制度和党员申诉制度;五是完善处理检举、控告的制度;六是完善纪检监察体制。编制中央党内法规制定工作五年规划,这在党的历史上是首次,加快了反腐倡廉党内法规制度建设的步伐。2014年10月党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,明确提出“形成完善的党内法规体系”。2015年 10月党的十八届五中全会提出,为巩固反腐败斗争成果,要着力构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制。

2016年 12月,召开了党的历史上第一次全国党内法规工作会议,习近平作出重要指示,强调加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策,必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。为深入贯彻落实党中央决策部署和习近平重要指示精神,2017年 6月 25日,中共中央印发了《关于加强党内法规制度建设的意见》,完善了以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系,即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度 4大板块。在完善党的自身建设法规制度方面,提出“加强党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设”。这份重要文献对如何构建党内法规制度体系进行了战略规划和统筹安排。

党的十九大继续强调,要“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”,同时提出,“推进反腐败国家立法,建设覆盖纪检监察系统的检举举报平台”,“制定国家监察法,依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代‘两规’措施”,“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”等等。

为深入贯彻党的十九大精神,2018年2月中共中央印发了《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)》,对构建党内法规制度体系再次进行了顶层设计,强调要坚持依法治国和依规治党有机统一,坚持思想建党和制度治党同向发力,以改革创新精神加快补齐党内法规制度短板,使党的各方面制度更加成熟、更加定型。特别是要“直面人民群众反映强烈,弱化党的领导、损害党的先进性和纯洁性的问题,发挥制度的治本作用,抓紧制定实践亟需、条件成熟、务实管用的法规制度,堵塞制度漏洞”。

2019年 10月召开的党的十九届四中全会,专门研究了推进国家治理体系和治理能力现代化的问题,再次强调要构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制。要继续坚持标本兼治,推动重点领域监督机制改革和制度建设,推进反腐败国家立法。

2020年后,中央反腐倡廉党内法规制度建设的步伐明显加快,相继出台了《纪检监察机关处理检举控告工作规则》《党委(党组)落实全面从严治党主体责任规定》,规范了纪检监察机关处理检举控告的接收、受理、办理、处置程序,再次强化了党的各级领导守土有责、守土担责、守土尽责的政治担当。当年 11月还召开了全面依法治国工作会议,对未来如何更好地依规治党作出重要部署。2021年 3月 27日,中央制定了《关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》,提出“加强对主要领导干部和领导班子的监督,是新时代坚持和加强党的全面领导,提高党的建设质量,推动全面从严治党向纵深发展的必然要求”,要求把对“一把手”的监督作为重中之重,强化监督检查。同年 12月中共中央政治局审议通过的《中国共产党纪律检查委员会工作条例》,对党的纪律检查机关的领导体制、产生和运行、主要任务、工作职责、派驻派出机构、队伍建设和监督等问题都作出了明确规定。

总之,在加强顶层设计和统筹规划的基础上,我们党积极构建反腐倡廉党内法规制度体系,为党风廉政建设和反腐败斗争提供了强有力的制度保障。

三、反腐倡廉党内法规制度建设的几个着力点

党的十八大以来,反腐倡廉党内法规制度建设,紧紧抓住了如下几个着力点。

一是增强反腐倡廉党内法规制度的系统性。《中国共产党党内法规制定条例》明确规定,要“逐步构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系”。习近平指出:“要把反腐倡廉法规制度的笼子扎细扎密扎牢,必须做到前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成”,“要立治有体、施治有序,零打碎敲不行,碎片化修补也不行”。

根据这一要求,我们党本着于法周延、于事有效的原则制定新的法规制度、完善已有的法规制度、废止不适应的法规制度,努力形成系统完备的反腐倡廉党内法规制度体系。党的十八大以来,一系列关于党的纪律、党内监督、廉政建设的相关规定、准则、条例等陆续出台并得到有效实施,使实体性法规制度和程序性法规制度、综合性规定和专门性规定、下位法规制度和上位法规制度相互协调、相辅相成,提升了法规制度整体效应。

二是增强反腐倡廉党内法规制度的规范性。2015年 7月,根据党中央要求,中央书记处协调建立了由中央办公厅牵头,中央纪委机关、中央组织部等 13家成员单位参加的中央党内法规工作联席会议制度。联席会议统筹协调综合性中央党内法规制定工作,研究制定工作中的重要问题等,为提高党内法规的制定质量提供了有效保障。有鉴于以往制定的一些法规还存在着个别制定主体不明、权限不清、缺乏规范的操作程序等问题,新出台的党内法规,对法规的制定主体、组织机构、组织原则以及制定程序、解释机关和施行日期都作出明确规定。

新法规围绕授权、用权、制权等环节,合理确定权力归属,划清权力边界,厘清权力清单,明确什么权能用、什么权不能用,强化权力流程控制,压缩自由裁量空间,杜绝各种暗箱操作,把权力运行置于党组织和人民群众监督之下,最大限度减少权力寻租的空间。党中央以建章立制为根本,以构建反腐倡廉法规制度为抓手,规范了对全体党员尤其是党的领导干部的监督、考核、奖惩等各项举措,确保其依法依规行使党和人民赋予的权力。

三是增强反腐倡廉党内法规制度的可操作性。反腐倡廉党内法规制度既不能过于笼统、弹性空间大,牛栏关猫,也不能过于原则、缺乏具体的量化标准,形同摆设。党的十八大以来,党内廉政法规的内容越来越详细具体,可操作性明显增强。如 2018年新修订的《中国共产党纪律处分条例》第七条明确规定:“重点查处十八大以来不收敛、不收手,问题线索反映集中、群众反映强烈,政治问题和经济问题交织的腐败案件,违反中央八项规定精神的问题。”2016年修订的《中国共产党党内监督条例》将“推进党风廉政建设和反腐败工作”“落实中央八项规定精神”“树立四个意识”等内容纳入监督范围,明确了党的各级组织的监督责任,为解决党内监督中存在的组织松散、领导弱化、治党不力等问题提供了具体的实施方案。2015年出台的《中国共产党巡视工作条例》对巡视组要重点巡视的问题、巡视采取的方式和程序、违反巡视纪律的行为都作了具体规定,使巡视工作的操作性更强,巡视效果明显。此外,为了使一些法规制度更具可操作性,还出台了配套的制度规定。如中央八项规定颁布实施后,全国各省市自治区结合本地实际,制定了具体的贯彻落实方案,确保中央八项规定产生实效。

四是在党内反腐倡廉法规制度建设中进一步明确责任、严明奖惩。习近平深刻指出:“有些法规制度为什么执行不了、落实不下去?就是因为责任不明确、奖惩不严格,违反了法规制度怎么惩罚无章可循。要明确责任主体,确保可执行、可监督、可检查、可问责。”

为了解决这个问题,一方面,我们党在法规制定中进一步明确了执行规章制度的组织机构、人员和职责,要求主要负责人加强对法规贯彻执行重要性的认识。如在巡视工作中要求,“巡视工作领导小组组长由同级党的纪律检查委员会书记担任,副组长一般由同级党委组织部部长担任。巡视工作领导小组组长为组织实施巡视工作的主要责任人”。另一方面,加大问责力度,实行“一岗双责”制度,通过追责问责机制激发出反腐倡廉党内法规制度的执行力。习近平明确提出:法规制度的生命力在于执行。贯彻执行法规制度关键在真抓,靠的是严管。天下之事,不难于立法,而难于法之必行。无论党委、纪委或其他部门,皆需对所承担的廉政建设责任负责到底,要“明制度于前,重威刑于后”。总的来说,反腐倡廉法规制度建设必须做到要素齐全,既有激励性,又有惩戒性,使遵守者得到表彰奖励,违反者受到严厉惩处。

四、反腐倡廉党内法规制度建设取得的显著成效

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央坚持依法反腐、制度反腐,有步骤地积极推进反腐倡廉党内法规制度建设,取得了显著成效。截至 2021年 7月 1日,全党现行有效党内法规共 3615部。其中,党中央制定的中央党内法规 211部,中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的部委党内法规 163部,省、自治区、直辖市党委制定的地方党内法规 3241部。党内法规使用党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则 7类名称,现行有效党内法规中,党章 1部,准则 3部,条例 43部,规定 850部,办法 2034部,规则 75部,细则 609部。其中有大量反腐倡廉党内法规制度。在庆祝中国共产党成立 100周年大会上,习近平庄严地宣布,中国特色社会主义新时代,我们“坚持依规治党、形成比较完善的党内法规体系”。

党的十八大以来反腐倡廉党内法规制度建设的明显成效与作用主要体现在四个方面:

一是发挥出高压反腐的制度震慑作用。一系列反腐倡廉党内法规制度的颁布和实施,推动了党风廉政建设和反腐败斗争不断取得重大成效。党中央以强化制度约束严管干部,查处了一大批违纪腐败贪官,彰显出中央反腐的力度和决心。据中央纪委公布的材料显示,仅2021年 1月至 6月,全国各级纪检监察机关共查处违反中央八项规定精神问题 46991起,党纪政务处分 44555人。在制度反腐力度大大加强的情况下,不但腐败案件的存量锐减,更对一些隐蔽的或外逃的贪腐分子起到了震慑和警示作用。中央纪委十九届三次全会工作报告中披露,党的十九大后仅一年多的时间里,就有 5000余名党员干部主动投案,其中包括一批中管干部,高压反腐的“自首效应”初显。越来越多的违纪违法人员主动投案,标志着不敢腐、不能腐、不想腐的制度笼子越扎越牢。特别是巡视制度在正风肃纪中震慑力度和打击力度非同凡响,对惩治和预防腐败发挥了很好的功效。

二是为从源头上遏制腐败的蔓延提供了制度保障和必要前提。“善除害者察其本,善理疾者绝其源。”党内法规制度体系以其根本性、长期性、稳定性的特征为反腐败长效机制的建立和运行提供了必要前提和制度保障。党的十八大以来,党中央加强顶层设计和全党动员,领导全党制定实施了一系列准则、规则、条例,反腐倡廉党内法规制度质量明显提高,执行力明显提升,系统性、整体性、协同性明显增强。反腐倡廉党内法规制度通过规范、惩治、警示和防范等方式加强了对权力运行的监督和制约,使得腐败现象失去滋生的现实土壤,推动了不敢腐、不能腐、不想腐机制的构建,为从源头上杜绝腐败提供了重要保障。随着反腐倡廉党内法规制度建设的不断加强,反腐败制度牢笼扎得越来越紧,制度反腐在反腐败斗争中也越来越发挥出长效性、稳定性和规范性作用。

三是推动全面从严治党向纵深发展。狠抓全面从严治党是一项系统工程,加强反腐倡廉党内法规制度建设是其中的重要组成部分,与党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等相辅相成、相互促进。党的十八大以来,党中央根据形势需要,针对包括党风廉政建设、纪律建设等多方面的问题,“及时制定修订 146部实践亟需、务实管用的中央党内法规,占现行有效中央党内法规总数的69.5%”,不仅提升了制度反腐的针对性和有效性,而且在规范党内政治生活、加强党内监督、严格执行党的纪律等方面进一步建章立制,起到了规范引导、控制约束、警戒告诫、惩罚威慑的作用,推动了党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设,推进了全面从严治党的进程。

四是对密切党群关系、提高党的凝聚力产生了积极影响。习近平深刻指出:要始终保持党同人民群众的血肉联系,一刻也不脱离群众,“就必须坚定不移把党风廉政建设和反腐败斗争深入进行下去”。“人民群众最痛恨各种消极腐败现象,最痛恨各种特权现象,这些现象对党同人民群众的血肉联系最具杀伤力。”党的十八大以来,我们党反腐力度之大、出台党规之多、监督执纪之严,得到人们的普遍关注和欢迎。党中央对违法乱纪、贪污腐败分子进行了大刀阔斧的整治,严格按照党规国法严惩了一大批腐败分子,促进了党风、政风和社会风气的好转。“四风”得到很大遏制,人民满意度和认可度不断提升。越来越完善的反腐倡廉党内法规制度为全体党员提供了明确的行为规范,为保持党的肌体纯净提供了坚实的制度保证,为构建良好的党内政治生态营造了良好条件,提高了党的凝聚力和向心力。制度反腐的实践成效极大增强了党和政府的公信力,提升了人民群众对党和政府的认同感,进一步凝聚了社会力量、激发了社会活力,中国特色社会主义事业在党的领导下行稳致远。

在实现第二个百年奋斗目标新的赶考之路上,继续加强反腐倡廉党内法规制度建设,首先,要统筹推进各位阶党内反腐倡廉法规制度的完善与对接,一体推进中央和地方各层级的反腐倡廉法规建设,促进上位阶法与下位阶法之间的协调配合和制度衔接;其次,要探索如何营造良好的反腐倡廉党内法规制度的执行环境,在全党始终维护尊崇制度、遵守制度、捍卫制度的良好氛围;再次,要继续完善反腐倡廉党内法规制度的执行保障制度,如定期报告制度、考评制度、民调制度、问责追责制度等,确保其得到严格执行;最后,要统筹推进党内监督与社会监督体制的有机结合,继续加速党务和政务公开建设,以保证权力在阳光下运行。

习近平在十九届中央纪委六次全会上指出:“必须坚持构建自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的制度规范体系,为推进伟大自我革命提供制度保障。”反腐倡廉党内法规制度建设是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的题中之义和内在要求。我们要继续抓好这项工作,不断推进不敢腐、不能腐、不想腐长效机制建设,努力将反腐倡廉党内法规制度设计转化为提高反腐防腐成效的制度执行力,坚定不移地将党风廉政建设和反腐败斗争进行到底。

 

文章来源:《党的文献》2022年第1期

网络编辑:静穆

发布时间:2022-07-15 14:56:00