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文丰安 段光鹏:中国共产党巡视制度的百年历程、经验与启示

 

 

中国西汉时就产生了由皇帝和中央监察机关派遣监察官巡视地方的制度,尽管受封建专制统治的诸多掣肘,但对于察吏安民有积极作用,在古代政治系统中居重要地位。现代意义上的巡视制度是中国共产党在长期的革命、建设和改革实践中建立的自上而下的战略性制度。历经百年理论与实践的交互,中国共产党不断将这一制度优势转化为治理效能,使我国监督体制能更合理地解决国家制度建设面临的难题。系统梳理和总结中国共产党巡视制度的百年发展历程、经验与启示,对于加强党的自身建设以及推进国家治理现代化有重要意义。

中国共产党巡视制度百年发展的理论基石

马克思、恩格斯在创立科学社会主义理论、领导国际工人运动和建立无产阶级政党的实践探索中,深刻认识到对权力运行进行监督是一项不容忽视的重要问题。尽管受到时代条件制约且缺乏直接参与无产阶级政党创建国家政权的实践经验,马克思、恩格斯仅仅是在理论层面进行党内监督的思想表述,但是不可否认中国共产党巡视制度与马克思主义党内监督思想之间的源流关系。马克思、恩格斯针对党内监督问题提出一系列具有指导意义的观点,以及继承者列宁对党内监督、权力制约等基本理论问题的精辟论述,为中国共产党巡视制度的百年发展奠定了重要的理论基石。

国家作为公共权力的承担者本应从属于社会,接受公共权力委托者的监督,这种监督本质上是广大人民对国家权力和公职人员进行的强有力监督。首先,马克思、恩格斯提出了关于党内监督的基本构想。在《共产党宣言》和《共产主义者同盟章程》两部纲领性文件中,马克思、恩格斯明确无产阶级政党要实行党的代表大会制度并将其作为最高的监督形式,通过定期的民主选举以普选的方式产生国家公职人员。在总结巴黎公社运动的经验时他们强调,“选举者可以随时撤换被选举者”,赋予了选举制度监督的功能。马克思、恩格斯还明确党的上级组织要对下级组织和党员进行管理和监督,即党内监督是一种双向的监督而不是单方面的监督,确保了党内监督管理的有效性。其次,探索建立党内专门的监督机构。作为第一个民族国家范围内的无产阶级政党,接受马克思、恩格斯指导的德国社会主义民主工党在1869年成立之初就选举产生了11人的监察委员会。专门的党内监察机构的设立,是无产阶级政党党内监督的实质性发展,发挥了积极作用。最后,强调党内民主,提出要在组织内建立集体领导制度,使重大问题能够通过组织成员集体讨论后决定,确保最高领导权力的有效配置与合理约束。同时肯定了全体党员的平等地位,提倡党员内部要民主交流、相互批评、相互监督,确保党员之间、同级之间相互监督的前提和必要条件。由于时代的限制,马克思、恩格斯没有对党内监督进行更加具体和细致的描绘,更没有形成较为完善且系统的理论体系,但不可否认他们在理论层面提供了监督基础。

列宁在创建无产阶级政党和领导无产阶级政党夺取国家政权的过程中,对无产阶级政党的党内监督进行了更精细化的论述。俄国“十月革命”胜利后,列宁进一步加强了监督制度在党内的实施,形成了较为成熟的监督管理机制。首先,为了防止党内权力过分集中、促使党内监督能够顺利实现,列宁推动党的代表大会制度逐渐趋向成熟,贯彻党的代表大会的监督地位。党的代表大会制度充分调动了党员参与党内事务的热情,进一步保障了无产阶级政党的公信力。列宁还积极推动创建党内监督机关,完善各项监督工作流程。19209月召开俄共(布)第九次全国代表大会通过《关于党的建设的当前任务的决议草案》,提出成立监察委员会,次年将中央监察委员会进一步明确为与党的中央委员会完全平行、互不从属及相互监督的构架,直接反映出列宁对党内监督制度的关注与重视。为了改善中央监察委员会的成员结构以提升其监督效能,列宁晚年建议在工人和农民中选出75—100人(大致数字)组成新的中央监察委员会,从而更好地实现对权力的监督与约束。同时,列宁从俄国当时的具体实际出发,逐步完善民主建设,提出了国家权力属于人民、发挥人民监督作用的思想,群众应当有权了解和检查他们活动的每一个细节,要使所有的人都来执行监督和监察的职能”。通过赋予人民群众选举权和罢免权,加强对干部权力运用的监督,党的生命力得以不断提升。列宁还重视运用法律形式来强化对权力运行的监督,推动《苏俄民法典》《苏俄刑法典》《监察机关条例》等法律的制定或修改,强调通过司法监督效能的发挥取信于民。总之,列宁第一次实现了无产阶级政权建设中权力监督由理论形态到实践形态的蜕变,虽然他关于党内监督的理论尚处于社会主义政权建设的萌芽探索阶段,但是为中国共产党巡视制度的建立和发展提供了原则性指导和宝贵经验借鉴。

中国共产党巡视制度的百年历程

从中央特派员制度的探索到新中国成立后的跌宕起伏,从改革开放后的恢复重启到新时代巡视制度的固定化和在实践中不断得以创新发展,巡视制度随着中国革命、建设和改革的不断深入而逐步走向规范与完善。依据不同时段的特征,中国共产党巡视制度的百年历程大致可分为五个阶段。

(一)酝酿探索阶段(1921—1949

19217月,中国共产党成立时虽然强调了党对革命活动的指导以及地方执行委员会的财政、活动和政策必须受中央执行委员会监督,但是各级党委还没有派遣巡视员以巡视方式直接进行监督和指导。19227月,党的二大明确规定:中央执行委员会得随时派员到各处召集各种形式的临时会议,此项会议应以中央特派员为主席。首次以党内法规的形式确立了党的特派员制度。192510月,中共中央通过《组织问题议决案》,决定增加中央特派巡行的指导员,使事实上能对于区及地方实行指导全部工作,成为部署推进巡视工作的开端和标志。192711月,中共中央通过《最近组织问题的重要任务议决案》,提出应当开始建立各级党部的巡视指导制度,表明巡视工作已上升到制度化的规范性层面。192810月,中共中央发布《巡视条例》,初步系统明确了各级巡视员的巡视期限、巡视任务以及工作流程,是首次以党内法规的形式把党的巡视工作制度化。尽管此时的巡视制度仍处于初步尝试阶段,首部巡视条例对巡视工作的规定相对粗疏,但是为以后巡视制度在党内的建立提供了理论基础和实践借鉴。为了推进巡视制度的建立并肃清委派制度,19315月,中共中央通过的《中央巡视条例》具体规定了中央巡视员的资格条件、主要职权、基本任务和工作方法等,是对巡视制度的进一步规范与完善。19389—11月,党的六届六中全会通过的《关于各级党部的工作规则和纪律的决定》为巡视制度的发展注入了推动力。全面抗战期间,面对恶劣的政治环境,巡视制度建设逐渐被搁置,制度内容未能得到新的扩充而被中断。尽管如此,仍不可忽视巡视制度在整个抗战过程中发挥的重要作用。19454—6月,党的七大通过的党章再一次恢复起用了与党的监察机关有关的章节和内容规定,但因内战爆发后军事斗争和政治斗争之需,党章内的相关规定并没有在实际工作中得到贯彻落实。由于党内监察机构的缺失,中央派出巡视组织的积极性有所降低,巡视制度的探索基本处于停滞状态。总体来看,即使巡视工作自抗战后很长一段时间内很少再被提及,但是其前期对于传达贯彻落实中央指示、推进各项决策的有效执行、解决党内纠纷、指导宣传开展、密切党群关系等方面仍产生了积极影响。

(二)徘徊前进阶段(1949—1978

新中国成立后,国家处于百废待举的境况,同时贪污腐败问题的出现在人民群众中产生了不良影响,使得加强党风党纪建设、完善纪检监察体制变得尤为重要。194911月,中共中央决定建立党的纪律检查委员会,接受同级党委和上级纪委的双重领导。19506月,刘少奇在《关于土地改革问题的报告》中建议,进行土地改革的各省高级领导机关应派负责人或巡视团到基层掌握运动的领导情况,巡视检查土地改革工作。19525月,政务院设立中央巡视检查委员会开展三反运动专项巡视。195612月,党内巡视向基层扩展,全国组织部长会议决定县委可设置少量巡视员来承担巡视任务。19572月,中共中央组织部在《关于县、区、乡的组织形式和领导方法的若干问题的报告》指出,县委可以设巡视员,加强对县级机关干部深入基层指导工作的检查与研究。然而,从1957反右运动到文化大革命结束,党内建立的各项制度都遭到了严重破坏。尤其在文化大革命期间,由于群众运动和政局的变化,巡视制度建设被迫停止,巡视人员被取消,巡视工作已明显弱化乃至逐渐中断。尽管在小部分市县地区依然存在类似调研性质的巡查走访,但已不是真正意义上的巡视。至此,巡视制度受政治大环境的影响遭遇到重大挫折,在大部分时间内处于搁置状态。尽管19778月党的十一大通过的党章中决定恢复建立党的各级纪律检查委员会,但是因为种种原因未能得到实际落实,巡视制度依然处于中断的状态。

(三)恢复重启阶段(1978—2002

197812月,党的十一届三中全会开启了改革开放的历史新时期。面对改革开放后的体制转型和中央权力下放,确保地方权力有效运行成为亟待解决的问题。为加强党内监督、纠正错误思想、维护党的权威,巡视制度的恢复重启开始被提上议事日程。198310月《关于整党的决定》强调,县级以上党委应设立包括退出第一线工作老同志在内的巡视员,指导帮助整党党委统一思想、整顿作风、加强纪律、纯洁组织。这是改革开放以来首次提出恢复巡视员设置。198511月,中共中央整党工作指导委员会重申了巡视员制度。19903月,党的十三届六中全会提出,为对有关问题进行监督检查,可以“向各地、各部门派出巡视工作小组”,首次将巡视制度提高到党内监督方式之一,开始确立巡视工作作用,增加巡视工作权力。19963月《中共中央纪委关于建立巡视制度的试行办法》发布,明确了恢复建立巡视制度的相关规定并正式启动各级巡视工作,为后续巡视条例的制定奠定了制度基础。同年派出两批巡视组分赴煤炭部、四川、广西、辽宁开展巡视,截至1998年先后派出7批巡视组到各地、各部门开展巡视,促进了巡视制度的成熟化。19971月,《重申和建立党内监督五项制度的实施办法》具体规定了巡视工作的内容,将巡视制度列为党内监督五项制度之首,巡视工作常规化被提上日程。1999年,中共中央组织的三讲教育专项巡视取得了良好效果。在此基础上,中共中央决定由中纪委、中组部联合派出巡视组,推进巡视试点工作。20019月,党的十五届六中全会提出,要加强对监督对象廉政勤政的监督,巡视组要如实向中央反馈情况。这一阶段,巡视工作经历了由探索试点到逐渐规范的过程,重点实现了向强化党内监督的转变。

(四)确立完善阶段(2002—2012

200211月,党的十六大报告作出重大战略决策,强调要建立和完善巡视制度,自此巡视制度进入了快速发展时期。20035月,为了确保巡视工作的常态化发展,中共中央批准在中央纪委、中央组织部设立巡视工作办公室,出台了《关于中共中央纪委、中共中央组织部巡视工作的暂行规定》等多份文件。同年7月召开的巡视工作会议强调,巡视工作是加强党内监督的重要举措,要将巡视工作提高到新的水平。同年12月,《中国共产党党内监督条例(试行)》首次以党内法规形式对党内监督系统进行正式确立,为之后巡视工作的展开提供了制度支撑。随后,中共中央相继出台一系列文件和法规,凸显了中共中央对巡视工作的高度重视,标志着巡视工作开始走上制度化、规范化、科学化的轨道。20065月,全国省区市巡视工作座谈会要求进一步提高巡视工作的质量和水平,加强对党政一把手的监督。200710月,党的十七大报告重申,健全纪检监察派驻机构统一管理,完善巡视制度,确立了巡视制度在党内的地位,实现了向党内监督制度安排的功能转向,为党内巡视制度的发展指明了方向。20097月颁布的《中国共产党巡视工作条例(试行)》是一部落实党章规定、总结巡视经验、强化上级监督、推动制度运行的重要法规,标志着巡视工作进一步制度化。同年12月,原中央纪委、中央组织部巡视组正式改称为中央巡视组,实现了由部设国设的层级转变,成为对巡视工作地位和作用的进一步肯定。而后,中共中央又审议通过了《中央巡视工作领导小组工作规则》等多项法规文件,进一步规范了巡视工作的体制机制,使巡视工作真正有章可循,促进了巡视工作的制度化和科学化,增强了巡视条例的可操作性和适用性。至此,巡视工作在创新完善中不断走向成熟,呈现出健康发展的良好态势。

(五)全面拓展阶段(2012—

党的十八大以来,巡视工作被提升到党内监督战略性制度安排的新高度,实现了巡视形式、内容、方式方法以及程序上的创新。此时,巡视制度的总体框架体系已基本形成,自上而下的巡视监督逐步规范化与程序化,权威性与专业性不断增强,巡视上下关系由原来的“指导”调整为“领导”,在巡视中发现了一批领导干部问题线索,解决了大量突出问题,在社会上产生了强烈影响。201211月,党的十八大报告中明确提出要更好发挥巡视制度监督作用20134月,党的十八届中央政治局常委会审议通过了《关于中央巡视工作领导小组第一次会议研究部署巡视工作情况的报告》。同年9月,党的十八届中央政治局常委会首次听取中央巡视情况汇报,进一步解决了制约巡视制度向纵深发展的问题。同年11月,《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》提出巡视全覆盖专项巡视要求。20143月,中共中央启动了首次全部巡视组开展专项巡视的第三轮巡视。20158月发布的《中国共产党巡视工作条例》首次将巡视全覆盖的要求写入党内法规,对巡视制度作出了新的补充和完善,以法律规范的形式使巡视制度的具体内容得以固定。201610月,《中国共产党党内监督条例》在党内法规中第一次明确要“在市县党委建立巡察制度”。20177月新修改印发的《中国共产党巡视工作条例》调整补充了新的内容。同年10月,党的十九大报告第一次提出了政治巡视,为巡视工作向更高层次迈进和更深程度发展提出了新要求。党的十九大通过的党章将巡视制度单列一条,首次以党内最高法规的形式将巡视巡察制度确立下来。之后,中共中央出台《中央军委巡视工作条例》《中央巡视工作规划(2018—2022年)》,各省区市依据中央有关规定印发《关于市县党委建立巡察制度的意见》,巡视制度的功能更为集中和聚焦。20182月下旬,中央巡视组开始十九届中央第一轮巡视,截至202010月已经开展了六轮巡视。此轮巡视结束后,十九届中央巡视将会实现对31个省(区、市)和新疆生产建设兵团的全覆盖,巡视制度将进入一个展现有效改革与创新的历史发展新阶段。

中国共产党巡视制度百年发展的宝贵经验

根据制度有效性框架分析,中国共产党巡视制度从无到有、从小到大发展起来,集中发现和解决了党内存在的一系列问题,在加强党中央权威和集中统一领导、破解党的自我监督难题、筑牢党群关系的同心圆、健全完善党内监督制度等方面积累了丰富经验,起到了强化政治统领、永葆健康肌体、巩固执政地位、推动国家治理的重要作用,充分证明巡视制度是一项行之有效的监督监察制度,彰显了巡视制度日益成为党内监督的利器。

(一)制度有效性:中国共产党巡视制度经验的分析框架

制度有效性是制度制定、安排与实施的核心问题。制度生命力的有无与价值的高低体现在是否具备有效性上。从普遍性意义上讲,有效性指按照事先安排执行的活动最终达到的预期成果实现程度。制度有效性的内涵可界定为制度本身的有效性以及制度实施过程中获得的相对于目标的有效性,即统摄制度本身的有效性与制度所产生的有效性影响两个层面的内涵。根据新制度主义政治学,判定一项制度是否有效,既要看该项制度的完善程度与运行结果,又要衡量制度相关人对制度的认可与遵守情况,以及制度间的相容性、互补性及合作有效度。据此,可从制度本身、制度相关人和制度环境三个层面出发,构建制度有效性评估模型(见表1)作为中国共产党巡视制度经验的分析框架,以弥补该制度研究在分析视角上的不足。

       制度有效性是衡量中国共产党巡视制度百年发展宝贵经验的重要标准,是建立巡视制度长效机制的重要依据。中国共产党巡视制度的有效性可以定义为,巡视组织机构及人员根据巡视制度的内容积极开展巡视工作,巡视人员、被巡视对象、群众共同遵守和执行,从而推进反腐败斗争,提高群众满意度。巡视制度的设计和安排、巡视制度的目的能否实现、巡视后能否营造良好的党内政治生态、巡视过程中群众是否满意,都是巡视制度有效性的评价标准。根据制度有效性评估模型进行划分,从制度本身来看,中国共产党巡视制度是设计科学、程序严密、制约有效的监督制度,其设计符合权力制约与监督的一般原理,具有有效监督的基本要素;从制度相关人来看,中国共产党巡视制度能够强化政治统领,在全党全社会形成高压反腐态势,以自上而下的垂直监督制约体制来强力遏制腐败现象的蔓延,营造良好的党群关系;从制度环境来看,中国共产党巡视制度能够有效整合党内监督力量,加强制度之间的衔接、协同、配套进而形成监督合力,并弥补上级纪检监察体制的缺陷,实现监督与惩治的良性互动。

(二)根据制度有效性框架总结中国共产党巡视制度经验

第一,加强党中央权威和集中统一领导,强化政治统领。“央地关系”是国家治理面临的基本政治问题,是影响国家长治久安、繁荣发展的关键因素。回顾新中国成立到改革开放期间的政治历程,与中央高度集权与高度集中的管理模式相适应的是我国的计划经济体制。尽管“央地关系”一直处于动态调整之中,但中央高度集权单一制轨道运行的结果必然导致地方发展的积极性不高。改革开放以后,随着社会主义市场经济体制的成功转轨,为充分发挥地方经济生产的动力、激发地方治理的活力,“央地关系”调整的主要方针是放权让利,表现为权力向地方的倾斜。中央权力和资源向地方的下放,一方面充分激发了地方政府经济发展热情,为“央地关系”的优化提供了动力机制;另一方面,地方政府拥有相当大的自主权来计划和指导当地经济社会发展,使地方利益观念越来越强烈地涌现出来,导致中央对地方的调节与控制逐渐减弱。为了实现维护中央之于各地方、部门的最高权威的目的,中国共产党开始充分展现巡视制度扮演的中央对地方“督促检查机制”的角色,依靠自上而下的组织纪律和组织力量,不定期、常态化地对地方进行权威性、震慑性的巡视监督。以自上而下的巡视监督来协调和疏通“央地关系”,通过理顺权责关系、协调财力分配、划清事权责任,既能够防止地方政府行为失范、功能膨胀,确保中央政令畅通、决策落地生根,又可以防止中央权威流失、功能弱化,确保地方与中央步调一致。

第二,破解党的自我监督难题,永葆健康肌体。“权力导致腐败,绝对权力导致绝对腐败。”关键少数在实际政治权力运行中因职务上的特殊性而居于权力的顶峰。所谓的关键少数是指各级党委、政府及其他部门中的主要领导者,他们是层层权力归结的中心,职责重大、岗位重要。凡出了问题的关键少数,都是自恃觉悟高、水平高、能力强,从而滋生自负心理而不愿意接受监督,甚至视监督为麻烦,想方设法予以回避或抵制。习近平总书记明确指出:我们查处的腐败分子中,方方面面的一把手比例不低。这说明,对一把手的监督仍然是一个薄弱环节。出现问题的原因,一方面是“关键少数”热衷于搞“家长制”“一言堂”,认为监督是“找茬儿”“挑刺儿”,不愿意甚至抵制被人监督;另一方面是“关键少数”监督领域的制度设计存在一定的“盲区地带”,部分制度如“纸笼锁虎”“牛栏关猫”,导致出现权力的扩张和滥用。巡视制度是自上而下的具备强势性、权威性与震慑性的“权力对权力”监督,能够形成发现问题、纠正偏差的机制,弥补了同级纪委、监察部门平行监督和自下而上群众监督的不足。巡视制度在设计上具有权力向上集中的特征,在实践中通过上级党组织派出巡视组“下沉一级”对下级党组织进行机动式监督,可以深入了解“关键少数”的相关情况。以党内制度的形式规定相关单位“主要负责人”和领导班子成员的“关键少数”是巡视监督对象的做法,等于在制度上明确了责任主体,强化了问责依据,增强了巡视监督的针对性,割断了监督者与被监督者的利害关系,破除了个别上下级之间形成的人身依附,使巡视利剑的震慑作用得到充分彰显,使自我监督难题得到有效破解,使“组织涣散”“纪律松弛”“山头主义”“自由主义”等党内不良政治生态得到净化,党内存在的领导弱化、主体责任缺失、管党治党不严等问题得到及时纠正。

第三,筑牢党群关系的同心圆,巩固执政地位。长期以来,人民群众对于身边的不正之风和腐败问题深恶痛绝。巡视是“亲民牌”,能够为改善党群干群关系提供强大的动力支持。一方面,巡视利剑直插基层,针对“苍蝇式腐败”“小官巨腐”开展专项巡视,既要全面强化巡视工作的纪律,尊重和满足群众的知情权,建立和完善群众评价体系,又要扩大巡视反馈范围,真诚地听取群众意见,运用好群众监督的成果,通过深入客观了解人民群众反映最强烈、对党的执政地位威胁最大的突出问题,推动立行立改,把责任和任务层层压实到县乡、覆盖到“最后一公里”,避免有始无终、虎头蛇尾导致群众对巡视工作失望心凉。另一方面,巡视畅通了群众自下而上监督领导、反映情况的渠道,是被巡视地区、单位的领导干部和巡视人员直接倾听民意、接受群众监督的重要途径。巡视工作既能通过扩大座谈会范围、积极进行走访调研、重视发挥信访和网络作用,进一步拓展访民情、听民声的空间,进而集聚民智、分析情况以解决问题,又要注重从正面进行激励引导,创造畅所欲言的良好氛围,使群众在更加开放的环境中表达意愿和进行监督。因此,以顶层设计与底层推动相结合的力量来加强和改进巡视工作,既要以零容忍态度严惩干扰、阻挠巡视工作的行为,确保在预防和遏制权力腐败方面取得良好的实际效果,又要切实保障群众对巡视工作的知情权、参与权,实现巡视组与群众的零距离,夯实巡视工作持续发展的群众基础,切实提高党在人民群众中的政治权威和信任度,不断巩固党的长期执政地位。

第四,健全完善党内监督制度,推动国家治理现代化。制度设计的目的是最大限度地降低社会公共服务的成本,以最小的公共投入获得最大的社会效益。巡视制度是利用党内严密的组织结构和严格的组织纪律,通过上级党组织派出巡视组对下级党组织进行监督的制度,其运行方式和实践特征与特定时期内党所面临的环境和任务密切相关,具有很强的政治性、导向性与时效性。在民主革命时期,贯彻中央意志、强化组织联系是巡视制度的首要任务。从新中国成立至“文化大革命”结束,巡视制度建设基本上没有得到足够重视。改革开放以后,经过约十年的发展才真正开启重新建构巡视制度的新征程。巡视制度的重启是为巩固党的执政地位而要求重构的一项全新的自上而下的监督制度,起到了提高民众对制度的认同感、解决现实问题的目的。针对巡视成果显著与巡视工作不聚焦并存、巡视范围广与巡视未全覆盖并存、巡视中上层监管强与基层监管不到位并存等问题,党的十八大以来,巡视制度被赋予了新的活力和功能,在方式方法上常规巡视、专项巡视、机动巡视综合运用,在探索中形成“回头看”的监督检查模式,以及“三个不固定”和对巡视组组长“一次一授权”成为发挥制度优势的重要方法,进一步提高了制度的科学性、规范性和有效性。因此,巡视作为党内监督的重要形式和制度化组织化安排,通过着眼建章立制、堵塞漏洞,提高运行水平、推动落实整改、促进改革深入,实现了制度完善和机制健全,加强了制度之间的衔接、协同、配套,进一步形成了靠制度管权、管事、管人的长效机制,推动了监督制度更加成熟、更加定型,进而达到了标本兼治的目标,同时结合巡视整改,在实质性意义上推动着国家治理走向“全国一盘棋”。

中国共产党巡视制度百年发展的重要启示

历经百年发展,中国共产党巡视制度形成了内容相对完备、结构相对合理、功能相对健全、运行相对有效的框架体系。然而,巡视制度的运行并非完美无缺,仍需要根据实践的推进而不断完善。系统总结巡视制度百年历程中积累的宝贵经验,给今后巡视制度的发展以重要启示,有助于为破解和预防巡视工作中存在或可能出现的问题提供借鉴。

(一)继续加强巡视理论研究,促进巡视制度创新升级

新时代要想把“严”的主基调长期坚持下去,坚持不懈推进反腐败斗争向纵深发展,就要认真总结实践经验,继续加强巡视理论研究,进一步完善巡视制度、创新工作方法,加快促进巡视制度创新升级。巡视理论研究要充分促使学术界对相关理论问题展开深入探究,加强对巡视制度具体内容的学理阐释,讲清楚巡视制度的历史逻辑、现实逻辑和理论逻辑,及其创新实践与优势所在。为此,中央和地方各级巡视工作机构应加强同高等院校、党校、科研院所等机构的合作,设立巡视工作理论研究基地。积极发挥相关科研机构的作用,鼓励地方先行探索巡视巡察与地方监察委改革的衔接课题,推进巡视工作办法创新的激励机制,先探索再试点,在试点的实践基础上总结经验、再行推广,将富有成效的巡视办法上升为一般性、普适性的政策遵循。针对目前巡视组的人才匮乏现象和临时借调、挂职抽调在不同层级不同程度存在等现象,要着手培养巡视机构内部专门的理论研究人才。通过培养或引进跨学科复合型的理论研究人才,运用多学科视角透析巡视制度运行机理,对中央巡视反馈报告与巡视工作条例等文本进行规范解析,实现理论与实践的完美衔接。概言之,既要积极建立巡视工作专家智库,规范智库的运行机制,创新智库的参与机制,优化智库建设环境,又要加强巡视机构内部人才的培养,打造一批熟悉党内法规、案件侦办、财务审计等的巡视人才队伍,逐渐形成系统的巡视监督业务知识体系,切实解决巡视理论研究起步晚、难点多、节奏快的问题,为下一步巡视制度的完善提供良言善策。

(二)优化巡视制度组织结构,发挥巡视利剑强大威力

要在顶层设计和实践探索中不断构建科学的工作体制机制,不断优化巡视制度组织结构,确保巡视利剑充分发挥震慑、遏制、治本作用。首先,要以贯彻落实“四个意识”和“两个维护”为出发点,围绕政治纪律和政治规矩,坚持不懈对被巡视对象进行政治上的全方位扫描透视,对于存在政治偏差、思想不纯的现象要毫不留情地坚决予以纠正,从政治高度、政治要求和政治定位上加强巡视工作。其次,要不断完善巡视有关法律法规制度,根据形势发展不断丰富巡视制度内容,从激励、保护、追责、队伍建设等方面优化制度设计、完善制度体系,在实践中积极探索巡视巡察上下联动工作机制,将巡视实践中的有效做法纳入到巡视制度顶层设计之中。最后,要积极构建巡视制度不断发展的长效机制,包括建立严格的巡视队伍选拔机制、科学合理的巡视财政预算和决算管理机制、现代化的巡视工作信息获取机制,从而不断在优化巡视制度组织结构上下功夫,推动巡视工作更高质量发展。

(三)注重总结巡视实践经验,聚焦强化巡视制度成效

制度的生命力不仅在于系统完善、结构合理,而且在于真正落实到行动中去。习近平总书记反复强调巡视要注重总结实践经验,聚焦发现问题,巩固巡视成果,注重成果运用,以确保整个巡视过程环环相扣、层层相连,保证巡视的威慑力。首先,要切实量化巡视工作的效果、效率和效益,采用组与组互评、领导点评、巡视干部参评的方式,加强巡视工作的绩效考核管理,重点对巡视报告质量、移交违纪违法问题线索的数量和质量进行绩效考核,同时要注重加强日常考核管理,制定考勤管理制度,全面了解掌握巡视工作开展和遵守纪律情况,从而倒逼巡视工作成果不断优化。其次,注重运用现代信息技术手段,运用“互联网+巡视的模式,明察暗访相结合,拓宽线上线下的信息获取渠道,提升巡视工作的透明度和参与度,达到强化巡视成效、实现巡视成果共享、促使监督无缝对接的联动效果。最后,针对一些地方和单位存在的重巡视、轻整改的片面认识,要继续深化巡视意见反馈机制,坚决摒弃过关心态,把整改作为衡量巡视工作实效、检测是否落实中央决策部署的重要标尺,通过明确具体整改问题,细化具体整改任务,完善整改日常监督机制,确定整改路线图、时间表和子方案,积极推进巡视工作结果转化为有实际效力的成果。对巡视整改等待观望、敷衍了事、拒不整改的,要及时通报并予以严肃问责。正如习近平总书记指出:“因巡视成果运用不到位又发生重大问题的,必须严肃追究责任,确保巡视成果落到实处。”另外,对于巡视已经形成的成果不能束之高阁,要善于总结经验,抓住典型案例,提炼出一套易于操作、行之有效的方法,使成果真正能够不断得到运用并加以推广。

(四)推进巡视融入整体监督,凝聚合力提升监督效能

巡视不可能“包打天下”,没有其他监督形式的有力配合,巡视难以发挥其应有的作用。推进巡视融入整体监督,实现巡视与其他监督形式同频共振、协同发展、同向发力,既包括积极推动形成以巡视制度为主导、以其他党内监督制度为辅助的相互一致、相互耦合的制度安排系统,又包括实现党内监督制度与国家监督制度的有效对接、相互配合。巡视制度具有明显的制度优势,却不意味着可以大包大揽,无视其他监督形式的重要作用。巡视本身不是万能的,应当注重与其他监督制度的有效紧密衔接,推动各类监督有机贯通、相互融合、相互协调。目前的巡视与其他监督形式在力量联动、信息互通、资源共享、责任共抓等方面有待进一步加强。为此,在巡视制度建设中应与其他监督制度置于同一系统中加以考虑,巡视前要突出信息情况沟通,实现对象共商、信息共享、队伍共建,巡视中要突出监督手段支持,实现与纪委监委专责监督的同频共振、与党的工作部门职能监督的协同配合、与审计监督的同向发力、与司法和行政等监督的协作配合,巡视后要突出整改日常监督,共抓主体责任压实,综合用好巡视成果,从而进一步发挥巡视制度优势和纽带作用,同时明确区分其他监督形式的职责和方式的不同,不断推进巡视与其他监督方式之间的协调和沟通,构建更加科学、严密、有效的监督网,实现巡视前、巡视中信息沟通和巡视后的成果共享,减少信息获取的成本,加强监督资源整合优化,在充分利用吸收其他监督形式优点的基础上提升监督效能,确保巡视制度永葆利刃,发挥出监督的整体效应并实现标本兼治的监督目标。

 

文章来源:《东南学术》2021年第3

网络编辑:徐沐熙

发布时间:2021-08-11 12:42:00