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岳小花:用最严密法治保护区域性生态环境

党的二十大报告指出:“我们要推进美丽中国建设,坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理,统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化,协同推进降碳、减污、扩绿、增长,推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展。”我国国土辽阔、地理类型多样,一些重要区域的生态保护修复对于国内乃至国际生态环境保护具有特殊重要意义。建设人与自然和谐共生的美丽中国,应坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理的重要理念,不断健全完善法治体系、提升监管执法效能、加强司法支撑,用最严密法治保护区域性生态环境。

一、从系统工程和全局角度寻求生态环境治理之道

改革开放之初,我国面临的生态环境问题主要是局部环境污染和自然资源破坏问题。这一时期,我国主要针对单个生态环境要素的污染防治,出台了大气污染防治法、水污染防治法等专门性法律;对生态环境要素的保护,主要依据森林法、草原法等自然资源开发利用相关的法律。在生态环境监督管理上,实行国务院生态环境保护部门统一监管与地方县级以上生态环境保护部门及相关部门监管相结合的方式。随着跨越若干行政区的流域、高原区域的环境污染和生态破坏等区域性生态环境问题的出现,以往这种生态环境治理的思路和方式出现了一些难以应对的问题。

习近平总书记指出,“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治”“要从系统工程和全局角度寻求新的治理之道,不能再是头痛医头、脚痛医脚,各管一摊、相互掣肘,而必须统筹兼顾、整体施策、多措并举,全方位、全地域、全过程开展生态文明建设”。生态系统内各生态环境要素是相互关联的有机整体,从根本上解决区域性生态环境问题,必须坚持从系统工程和全局角度寻求新的治理之道。党的十八大以来,党中央陆续印发《长江经济带发展规划纲要》《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》等重要文件。以法治方式推动区域性生态环境保护和可持续发展,需要认真总结区域生态治理实践中行之有效的政策和制度,以实现区域生态环境保护和可持续发展为目标指引,立足区域生态系统整体保护而非单个生态环境要素保护进行法治布局,协调地方政府间的利益需求,从而形成区域性生态环境保护的共治格局。

二、发挥立法对区域性生态环境保护的规范引领作用

现阶段,宪法以及环境保护法体系为区域性生态环境保护奠定了立法基础。环境保护法通过规定跨行政区域联合防治协调机制,为区域性生态环境保护搭设了整体框架;草原法、森林法、野生动物保护法、水土保持法等法律对区域内单个生态环境要素保护提供了规范依据;一些地方性法规,如长江、黄河流域的省级水源涵养保护条例、水污染防治条例等,对本地区的生态环境保护工作进行了规制。与此同时,以系统观和整体论视角观之,目前的立法还存在生态环境要素保护单行法立法分散化、部门化以及地方立法碎片化的局限,为更好开展区域性生态环境保护,急需出台更具操作性和规范价值的专门性立法。

我国2020年出台的长江保护法,是我国第一部流域性生态环境保护法律。该法以一体化保护长江流域生态环境为目标,从基本原则、规划与管控、资源保护、水污染防治、生态环境修复、绿色发展、保障与监督、法律责任等方面作了全面规定,为长江流域生态保护和高质量发展提供保障。可见,区域性生态环境保护立法既是规制区域性生态环境保护工作的专门性立法,也是调控区域生态环境保护、自然资源管理与经济社会发展的综合性立法。在现有生态环境保护法律体系下,区域性生态环境保护立法要坚持体系化思维,将维护区域生态正义、保障和实现区域生态安全和生态保护效益作为价值追求,致力于构建统一的区域生态保护秩序;同时,加强与相关立法的衔接与协调,尤其是要与大气、水、土壤等生态环境要素污染防治和保护相关单行法,防沙治沙、防洪以及生物多样性保护等相关单行法相协调,以有效调节法律稳定性与生态环境保护变动性之间的张力。

三、健全跨区域生态环境保护联合防治和协同保护机制

构建和完善区域内地方政府生态环境保护的联合防治协调机制。地方生态环境监管部门的属地监管是开展区域性生态环境保护的基础和前提。地方生态环境监管部门应严格执法,对突破区域内生态保护红线、环境质量底线或资源利用上限的资源破坏或污染环境行为不姑息迁就、不纵容,并不断优化执法方式提高执法效能。但是,区域生态环境保护的整体性、关联性、公共性与行政区划的分割性、政府利益的内在性存在一定矛盾。因此,为实现区域生态环境质量的整体改善,就需要加强地方生态环境主管部门间的协调配合,逐步建立统一的区域生态环境保护规划、标准、监测和防治措施,以克服属地管理的弊端,避免或减少生态环境执法中容易出现的地方保护主义。实践中,为保护长江流域渔业资源,流域内五省市开展“十年禁渔”执法合作,就是通过连接上下游、联动左右岸而建立的全方位、多领域、深层次的联合执法机制。

优化中央与地方的协同保护机制。我国在一些重要区域设置了生态环境保护督察机构,在重要流域设置了流域主管机构,这些派驻机构与地方生态环境主管部门存在一定的职权交叉。有效保护区域性生态环境,应以区域整体作为执法制度建构基础,不断探索中央派驻机构与地方主管部门间的协同执法模式,比如定期开展联席会议、加强监管执法信息公开和工作交流,逐步打破行政机构间的纵向科层和横向部门职责分工,形成更具包容性、开放性的区域生态环境协同保护机制。

四、完善跨区域生态环境公益诉讼制度和司法保护协作机制

司法部门应以高质量司法服务助力区域性生态环境保护,以有效防范和震慑区域内污染环境或者破坏自然资源的违法犯罪行为。为保障和服务长江经济带发展战略、黄河流域生态保护和高质量发展战略,最高人民法院先后出台有关司法保障和服务的司法解释、最高人民检察院出台服务保障黄河流域生态保护和高质量发展的意见,在案件起诉、案件审判以及司法协作等方面为我国重要区域的生态保护和高质量发展提供全面司法保障。

完善跨区域生态环境公益诉讼制度。环境公益诉讼制度是有力打击生态环境违法犯罪行为、弥补地方执法不足以及维护环境公共利益的重要制度。我国2014年通过修订环境保护法确立了社会组织提起环境公益诉讼的制度,2017年修订的民事诉讼法和行政诉讼法正式建立了检察环境公益诉讼制度。实践中,为解决区域性生态环境保护的整体性与检察监督的区域性之间的不适应问题,可以针对一些持续时间长、波及范围广、损害后果较严重的区域性生态环境重大、疑难案件,探索建立上级检察机关提起公益诉讼的机制。如此,不仅可以避免各地方检察机关分别提起诉讼导致的起诉标准不统一、检察资源浪费等问题,还能更好发挥检察机关在案件调查、司法鉴定等方面的优势,以及破除因部门或地方干扰可能造成的阻碍,推动区域性生态环境案件的解决。

完善跨区域生态环境集中审判和司法协作机制。跨行政区域的环境资源案件,由于其损害后果或受害主体涉及多个地区,为避免或减少重复诉讼,可依托专门法院如海事法院、森林法院进行审判,或者对跨行政区域环境污染、生态破坏案件探索实行集中审判制度。对区域性生态环境案件,地方司法部门应逐步统一案件起诉和受理标准、裁量标准以及执行力度。此外,健全地方司法部门之间的环境司法协作机制,在案件检察起诉、立案调查、委托送达、取证、执行以及信息共享方面加强协作,以提高办案效率、节省司法资源。

(作者:中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、法学研究所助理研究员)

网络编辑:彩虹

来源:《光明日报》20221028

发布时间:2022-11-04 10:23:00