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马文武 李中秋:中国特色减贫实践:1978—2018
——基于贫困治理体系和治理能力分析框架视角

 

 

贫困是世界面临的共同问题,也是各国在经济社会发展过程中难以回避的难题。作为最大发展中国家的社会主义中国,更是将消除贫困作为重要民生问题一抓到底。特别是改革开放40年来,中国农村贫困治理成就举世公认,联合国开发计划署前署长海伦·克拉克称赞:“中国最贫困人口的脱贫规模举世瞩目,速度之快也是绝无仅有”,联合国秘书长古特雷斯更是称中国的精准扶贫方略“是帮助最贫困人口、实现2030年持续发展议程宏伟目标的唯一途径。中国已实现数亿人脱贫,中国的经验可以为其他发展中国家提供有益借鉴”。面对这样一个可称之为“世界减贫奇迹”的中国实践,我们需要从多方面进行理论和经验总结,以阐释中国减贫逻辑,提炼中国特色减贫道路。从国家治理角度审视我国贫困治理,就需要在一个与我国国情特征相结合的贫困治理体系和治理能力框架下,去分析我国减贫成功的事实,以不断完善和推动贫困治理体系和治理能力建设,这也是总结、提炼我国减贫成功经验的重要途径。

一、贫困治理体系和治理能力的一般分析框架

  (一)贫困治理体系

  贫困治理体系,是指在一定意识形态基础上建立起来的反贫困制度和行动体系,在宏观上主要由三部分组成:一是反贫困价值取向,二是反贫困制度体系,三是反贫困行动。

  反贫困价值取向,是指在一个社会领域内,减贫主体在面对贫困及减贫行动中的各种矛盾、冲突时持有的基本立场和态度,决定和支配着主体的价值选择,是一种内化于主体之中的观念形态,外化则表现为反贫困要实现什么样的目标,这个目标体现为反贫困是为了谁,反什么样的贫困,达到什么样的程度,等等。由于反贫困具有公共性质,在一个国家必定是由政府担负起反贫困主体责任,并引导社会其他行为主体参与其中,因此国家的性质就决定了政府在反贫困中具有什么样的价值取向。

  反贫困制度体系,是指承担反贫困主体责任的政府在反贫困价值取向的指引和调解下,为实现反贫困目标构建起的一系列规定、准则、政策等的总称,蕴含着由谁来反贫困、怎样反贫困、如何激励反贫困等一系列顶层设计,如反贫困的责任体系、动员体系、财政投入体系、社会保障体系等。由于反贫困制度体系是政府主导形成并在一定社会经济环境中运行的,制度体系是否行之有效、在多大程度上有效,既取决于政府的价值取向,也取决于政府的治国理政能力,还取决于社会经济环境。

  反贫困行动,是指将反贫困制度体系中设计的规定、准则、政策等转化为具体执行行为,以及为了更有效地治理贫困而推动形成反贫困制度的行为。反贫困行动分为直接行动和间接行动。直接行动是指直接针对贫困对象而发生作用的行为,如对贫困地区或贫困人口采取具体的帮扶措施;间接行动是指通过媒介作用于贫困对象,如致力于促进经济的快速增长、实现收入分配的合理化、营造公平正义的社会环境等,为贫困群体脱贫、增收、致富创造良好的社会经济环境。

  以上三个组成部分内在具有相互作用的关系。反贫困价值取向是贫困治理的逻辑起点,作为贫困治理领域里的一种价值观,从根本上指导认识“什么是贫困、为什么反贫困、怎样反贫困”等意识问题,由此决定构建一个什么样的反贫困制度体系。反贫困制度体系在贫困治理体系中起着承上启下的作用,一方面,它的内容和形式共同反映出遵循什么样的反贫困价值取向;另一方面,它又进一步指导、规范、激励、监督着反贫困行动。反贫困行动是对反贫困制度体系的执行转化,由于反贫困制度体系是以反贫困价值取向为遵循,反贫困行动自然就是对反贫困价值取向的践行。

  (二)贫困治理能力

  贫困治理能力,是指在贫困治理体系下,以政府为主的贫困治理主体应对贫困、减少贫困、消除贫困的能力。建设贫困治理体系,为的是提高贫困治理能力,归宿是减少和消除贫困。因此,贫困治理能力的提高要以推进完善贫困治理体系为抓手,而贫困治理体系的建立和完善要以提升贫困治理能力为中心,这二者是否实现了这样的有机统一,要看反贫困的实际效果,所以贫困治理体系和治理能力要以实践中实际贫困的变化情况来检验,如反贫困实践中反什么类型的贫困、贫困下降程度怎样、脱贫稳定程度如何,等等。

二、贫困治理体系和治理能力框架下的中国特色减贫

  根据上述贫困治理体系和治理能力的一般分析框架,对应我国改革开放以来近40年减贫历程,分析中国特色减贫实践,有利于更好地总结中国减贫经验。

  (一)中国反贫困价值取向

  消除贫困、改善民生,实现共同富裕是社会主义的本质要求。但由于中国社会主义是在“一穷二白”基础上建立和发展起来的,农村还存在较大范围和较为复杂的贫困现象,这就决定了作为内化意识形态的反贫困价值取向,在外化目标上必然体现出中国特色。具体而言,自改革开放以来,中国反贫困目标主要具有如下三种价值特征。

  一是人民性。马克思主义唯物史观认为,人民是历史的创造者和推动者。因此,改革开放40年来,中国农村减贫始终坚持“为了人民、依靠人民”的理念。众所周知,我们是在一个生产力相对落后的半殖民地半封建社会的传统农业大国进行社会主义建设,加之在探索社会主义建设过程中又出现过失误,走了一些弯路。因此,改革开放伊始,我国农村仍存在普遍的贫困现象,没有专门划定贫困线来进行有针对性的扶贫,主要将扶贫对象锁定在整个农村这个大区域和整个农民这个大群体,这符合当时农村实际,也是为了最大限度满足整个农村农民的最低生活需要。直到1984年,我国才首次研究设定贫困线,针对以贫困线为标准的贫困人口进行专门扶贫,明确1985年农村的国家贫困线为人均年纯收入200元,且根据物价水平逐年调整。虽然这是条标准很低的贫困线,但在当时却是一条集中所有力量保证贫困人口吃饭的贫困线。这一时期扶贫目的仍是在有限条件下保证所有贫困人口的生存权。随着生产力发展,我国在1990年、1994年、1997年、2000年、2008年和2010年分别对全国贫困线作出了上浮调整,使农村贫困人口既能得到帮扶,同时在国家发展中还能有获得感。特别是党的十八大提出了在2020年全面建成小康社会,要让贫困人口全部如期脱贫,并且对贫困由单一的收入标准过渡到按照“两不愁”“三保障”标准脱贫,即“不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障”,使贫困人口在脱贫攻坚过程中真正提升幸福感、获得感、满足感。

  二是“救急”性。中国的农村减贫始终以农村最广大人民的根本利益为重,把在农村生活最艰难的群众放在优先帮扶的位置,体现了我国扶贫的“救急”特征。早在1956年我国首次提出了“五保”概念,对农村无劳动能力、生活无保障的成员实行“保吃、保穿、保住、保医、保葬”五个方面的救助,这一政策虽然在“人民公社”运动和“文化大革命”期间贯彻不力,但改革开放后恢复执行,对于农村这部分弱势群体确实起到了最基本的保障作用。同时,我国不断探索农村低保制度,1996年,民政部印发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》,提出了把建立农村最低生活保障制度作为农村社会保障体系建设的重点,并逐渐试点推行农村低保制度;2007年,国务院发布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,我国农村开始全面建立和实施农村低保制度。由此,我国农村同时存在两条扶贫帮扶和救助标准:农村低保线和农村扶贫标准线,显然低保线低于农村扶贫标准线,低保户是农村扶贫中“救急”的对象。进入精准扶贫时期,为了更好地帮助贫困户中急需帮扶的对象,国家又设定了特困帮扶标准,集中力量帮扶特殊困难人员。此外,在扶贫地域分布上也体现出了“救急”性。改革开放后由政府主导正式开始的扶贫,是从1982年对甘肃河西走廊、定西市和宁夏西海固地区的“三西”农业扶贫开始的,这些地区土地贫瘠、干旱,经济社会发展极其落后,是当时农村非常突出的贫困地区。对此,国家投入专项资金、拿出专门对策进行优先扶贫开发。尔后,国家针对贫困问题比较严峻的革命老区、民族地区进行重点扶贫,1987年对全国18个集中连片贫困带重新划定了国家重点贫困县,进行系统谋划和统筹推进;2011年国家制定并发布了《中国农村扶贫开发纲要(20112020年)》(以下简称《扶贫开发纲要》),将划定14个集中连片特困地区作为扶贫攻坚主战场,进行重点扶贫攻关。从上述措施可以看出,我国在各个时期的扶贫理念都体现出了“救急”特征。

  三是发展性。以人民为中心的扶贫价值取向,决定了我国的农村扶贫一定是“扶真贫、真扶贫”,因此在扶贫的目标任务上体现出了随着经济社会客观实际变化而变化的特征,以保证贫困人口真正受益。改革开放初期,解决基本生存问题是农村扶贫的重点。这之后,国务院在1994年制定并发布了《国家八七扶贫攻坚计划(19942000年)》,提出力争用7年时间基本解决当时农村8000万极端贫困人口的温饱问题,因此,创造条件基本解决温饱是这一时期扶贫的主要目标。在此基础上,2001年,国务院制定并发布了《中国农村扶贫开发纲要(20012010年)》,要求尽快解决农村温饱问题,进一步改善农村地区的基本生产生活条件,因此,这一时期我国农村扶贫的主要任务是彻底解决温饱,为实现小康奠定基础。经过这时期10年的扶贫开发,贫困地区基础设施和生产条件得到明显改善,贫困地区社会事业加快发展。按照当时的贫困标准,贫困人口也从2000年的9422万人下降到2010年的2688万人。2011年制定的《扶贫开发纲要》,要求以2020年全面建成小康社会为目标,在新的贫困标准下全力实施扶贫攻坚计划,这一时期扶贫重点是巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距,最终实现全面建成小康社会。可以看出,我国扶贫在目标设定上既尊重了社会经济现实,又随经济发展与时俱进,不断满足贫困人口物质文化生活需要。

  (二)中国反贫困制度体系

  中国减贫成就卓越,很大程度上取决于我国形成了一套完整的反贫困制度体系,有效地践行了反贫困价值理念,这一制度主要体现在以下四个方面。

  一是建立了一个专门领导机构体系指导全国性的减贫实践。减贫领导机构的正式设置代表着由国家有组织、有计划、有目标的扶贫开发正式开始。为改变我国贫困状况,1979年党中央要求国务院研究建立一个代表中央指导全国扶贫开发的机构,以统筹和组织全国力量,战略性地向贫困开战。1982年,国务院首先成立了“三西”地区农业建设领导小组,以改善“三西”地区农业生产环境为突破口,改变“三西”地区贫困面貌。1986年,为了加强对贫困地区经济开发工作的指导,国务院决定成立贫困地区经济开发领导小组,小组下设办公室,设在当时的农牧渔业部,负责处理日常工作。1988年,“三西”地区农业建设领导小组并入国务院贫困地区经济开发领导小组,办公室设在当时的农业部。1993年,国务院贫困地区经济开发领导小组更名为国务院扶贫开发领导小组,下设国务院扶贫开发领导小组办公室。2002年,党中央将原农业部内设机构国务院扶贫开发领导小组办公室单独设置,并且升格为副部级,为国务院扶贫开发领导小组的办事机构。这一中央统一领导全国扶贫开发工作的机构一直沿存至今。同时,各省(市)、地(区),成立了相应的扶贫开发领导机构,与国务院扶贫办一起形成了一个关系紧密的扶贫机构体系,有效指导着全国系统性的扶贫开发工作。

  二是持续推进改革以建立促进农村发展农民增收的制度体系。从经济学视角审视,改革开放前夕中国经济增长滞缓、农村存在大量贫困人口,主要是由于计划经济不能完好地解决经济增长必要的体制条件,实现有效率的资源配置和有效激励。因此,中国农村反贫困的首要任务是改革农村以土地经营和农产品流通为核心的体制机制,解放农村生产力。

  在土地制度方面,第一轮改革以农村土地经营模式从人民公社集体经营制到家庭联产承包责任制的转变为主要内容。随着农村剩余人口的转移,进入21世纪,农村人地关系发生了很大变化。2014年,《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》出台,开启了新一轮农村土地制度改革。2016年,党中央发布文件,要求根据农村各地实际情况,不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式,落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权,完善农村集体土地“三权分置”办法。

  在农产品流通制度方面,逐步改革农产品统购统销制度,1979年,国家放宽对集市贸易的限制,规定部分农副产品可实行议购议销和上市自由贸易;1985年中央“一号文件”指出,一些农产品采用合同收购制和市场收购制;1992年,国务院发布了《关于加强粮食流通体制改革的通知》,要求农产品以市场购销为主,合同定购为辅;1998年,《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》要求进一步搞活农产品流通,尽快形成开放、统一、竞争、有序的农产品市场体系,为农民提供良好的市场环境,这就进一步明确了农产品市场体系的建设目标。

  在城乡人口管理方面,不断放松和鼓励农村人口流动。1984年党中央“一号文件”提出,允许农民自筹资金、自理口粮进程务工经商。1985年,国家规定不分城乡均发放身份证验证身份,方便人口流动自由择业。1997年,公安部颁布相关文件,明确提出农民可以办理小城镇常住户口;2001年,推行户籍制度改革,在小城镇拥有固定住所和合法收入的外来人口均可办理小城镇户口。2014年国务院公布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,取消农业户口与非农业户口性质区分,统一登记为居民户口,标志着我国“农业”和“非农业”二元户籍管理模式将退出历史舞台。这些改革有利于农村人口的流动,极大释放了农村劳动力要素活力。

  三是相继制定了系列反贫困战略性规划。我国减贫一个重要特色就是相继制定战略性规划指导扶贫,这些规划构成了反贫困制度体系的重要组成部分。纵观迄今农村整个扶贫开发过程,大致经历了以下四个重要的扶贫规划阶段。

  第一个规划阶段(19821993年)。改革开放后我国农村第一次有规划的扶贫是从1982年实施“三西”农业建设计划开始,规划用10年时间,专项拨款20亿元发展“三西”农业。1984年,国务院发布了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》,对贫困地区农业税费、产业发展、农产品流通等方面给予了特殊政策照顾的规划。1985年,国务院发布了《国民经济和社会发展的第七个五年规划》,就“老、少、边、穷”地区的经济发展进行了战略规划,这两个文件成为到1993年为止我国农村扶贫开发工作的主要指导文件。

  第二个规划阶段(19942000年)。1994年,国务院制定并发布了《国家八七扶贫攻坚计划(19942000年)》,计划集中全国人力、物力、财力,动员全社会各界力量,到2000年底基本解决当时农村8000万贫困人口的温饱问题,并对农田建设、农林牧副等产业、乡镇农村道路、通电基础设施、人畜饮水、义务教育、扶贫资金投入持续性、参与扶贫力量等问题进行了规划指导。1996年,中共中央国务院发布了《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》,就进一步落实《国家八七扶贫攻坚计划》制定了详细的战略规划,这两个文件奠定了改革开放后我国减贫的政策体系基础。

  第三个规划阶段(20012010年)。2000年,《国家八七扶贫攻坚计划(19942000年)》基本顺利完成,但农村仍存在数量庞大的贫困人口。2001年,第三次中央扶贫工作会议召开,随后发布了《中国农村扶贫开发纲要(20012010年)》,对我国农村进入21世纪前10年的农村扶贫开发工作出全面部署,提出的奋斗目标是:尽快解决极少数贫困人口的温饱问题,进一步改善贫困地区的生产生活条件,巩固温饱成果,提高贫困人口素质,改善生态环境,改变贫困地区经济、社会、文化落后状态,为达到小康水平创造条件。这一文件的出台,标志着我国扶贫工作由解决温饱转入解决温饱和巩固温饱并重的新阶段。

  第四个规划阶段(20112020年)。2011年出台的《扶贫开发纲要》,明确了到2020年总体目标是实现扶贫对象不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房;同时贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务主要领域接近全国平均水平,扭转发展差距扩大趋势。另外还就这10年农村扶贫的指导思想、工作方针、基本原则、主要任务、对象范围、扶贫方略等进行了总体规划。2013年,国家提出了“精准扶贫”战略,2015年,习近平又提出了“六个精准”和“五个一批”,为“精准扶贫”作出了顶层设计规划。2016年,国务院印发《“十三五”脱贫攻坚规划》,确定了“十三五”时期贫困地区和贫困人口脱贫方面的指导性规划。这一阶段扶贫的主要目标是保障小康路上不让一个人掉队。

  综上,改革开放以来,我国主要是通过以上党中央一些文件及其战略部署,持续对我国农村扶贫开发进行全面系统规划,推动农村扶贫开发不断取得新成绩。

  四是不断制定和完善系列反贫困的配套政策。配合反贫困的战略规划,我国制定了系列配套政策,有效支撑了农村扶贫开发的顺利推进。在财政投入政策方面,建立起了扶贫的财政投入体系。中央财政转移支付、财税优惠、贴息贷款三种渠道的开通,有效保障了扶贫过程中的资金供给。在农村社会保障政策方面,实行特殊贫困救助制度和低保制度、五保制度,保障基本生活需求;随着经济发展,推行农村60岁以上老人生活补贴制度;建立新型农村合作医疗保险、实行九年义务教育免费制度,保障看得起病,上得起学;实施贫困人口就业培训、就业引导等就业政策。在扶贫责任体机制方面,实行中央统筹、省负总责、市县抓落实的体制机制,强化省(自治区)、地(市)、县(区)、乡(镇)、村“五级”书记一起抓的联动机制;明确了相关单位和机构以及社会组织和个人在农村脱贫攻坚中的责任,形成了分工明确、责任清晰、任务到人、各司其职、各尽其责,又协调运转、统筹发力、合力攻坚的责任体系。在扶贫力量动员方面,充分发挥社会主义制度优势,提出了专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”的大扶贫格局;逐渐形成了东西协作扶贫、中央单位定点扶贫、社会组织和企业参与扶贫、个人积极志愿扶贫的全社会参与扶贫体系。

  (三)中国反贫困行动

  反贫困行动是落实减贫理念和执行减贫制度规定的实践,特别是党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央领导下,我国反贫困行动在很多方面具有创新性。回顾这一发展进程,反贫困行动从逻辑上主要体现在以下三个方面。

  一是瞄准贫困对象,解决扶贫“扶持谁”的问题。改革开放之初,由于农村贫困面广、程度深,瞄准对象为整个大农村和整体农民,党中央以全面落实农村各项制度改革、解放农村生产力为中心,推进农村体制机制改革。20世纪80年代中期以来,农村制度改革使农村整体性贫困得以缓解,1986年开始调整扶贫对象,明确扶贫重点是贫困县,全国确定了331个国家级贫困县和368个省级贫困县,开始把扶贫对象瞄准在县级单位。2001年,国家根据全国各地贫困变化实际情况,取消了东部地区国家级贫困县的政策,将贫困县的设立全部调整到中西部地区,贫困瞄准机制也相应改变,在贫困县基础上实行以贫困村为重点对象的综合扶贫开发。2013年后,农村剩余贫困人口基本集中在自然条件、生态条件、社会条件等较差的地区,是脱贫攻坚的“硬骨头”。根据新形势,2014年,国家对新标准下剩余贫困人口全部实行建档立卡,因地制宜、一户一策地实施精准帮扶。这样,中国的贫困瞄准对象经历了“整体农村——贫困县——贫困村——贫困户”的由大到小的演变历程,在不断变化过程中解决了减贫对象瞄准问题。

  二是以最严厉的考核监督评估落实大扶贫布局,解决扶贫“谁来扶”的问题。党的十八大以来,在中央统筹、省负总责、市县抓落实的责任机制和“五级”书记一起抓的联动机制下,在农村创造性地实行了“五个一”帮扶行动,即对每一个贫困村安排一个驻村工作组、一个联系领导(县级)、一个第一书记、一个帮扶部门、一个驻村农技员,成为了农村脱贫攻坚的前沿堡垒。“五个一”帮扶凝聚了全社会各方力量,是大扶贫格局在基层的具体体现。同时,对贫困对象从识别到退出实行了最严格的监督考核评估,对“错评”“漏评”“错退”实行严厉问责,对扶贫责任人定期巡视检查,严格执行“贫困户不脱贫,帮扶力量不撤退,帮扶干部不离岗”的机制,对贫困县、贫困村、贫困户达标退出实行公开透明的第三方评估考核验收等,这一系列举措,保障了扶贫过程中各主体各司其职、各尽其责。

  三是以“六个精准”为要求、“五个一批”为抓手,解决扶贫“怎么扶”的问题。“六个精准”是指扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准,这是“怎么扶”的基本要求。“五个一批”是指:发展生产脱贫一批,引导和支持所有有劳动能力的人依靠自己的双手开创美好明天,立足当地资源,发展产业,实现就地脱贫,这是我国扶贫开发行动中最具内生动力的一点;易地扶贫搬迁脱贫一批,针对很难实现就地脱贫的特殊贫困地区贫困人员,通过按规划、分年度、有计划组织实施易地搬迁,让贫困者异地安家,发展生产逐渐实现脱贫致富;生态补偿脱贫一批,针对大力进行生态修复的特殊贫困地区,通过在国家生态修复过程中创造的生态保护岗位,如护林、护草、湿地保护等岗位,让有劳动能力的贫困人员获得工资性收入,通过国家加大对生态修复区的转移支付力度,增加贫困人员转移性收入,实现增收脱贫;发展教育脱贫一批,针对所有有条件接受各种形式教育来增强就业能力实现脱贫的贫困人员,帮助其进行人力资本积累,获得更强市场就业竞争力;社会保障兜底一批,对那些因各种缘由丧失劳动能力的贫困人员,通过各种扶贫手段都难以脱贫,靠社会保障这道安全阀来帮助其脱贫是最终选择,是保障脱贫的最后一道防线。“五个一批”是“怎么扶”的主要途径,是反贫困的基本行动。

  (四)反贫困成就斐然:彰显中国贫困治理能力

  改革开放以来,特别是党的十八以来,在日益完善的贫困治理体系下,我国成功应对了一个世界上人口最多、人均资源较少的最大发展中国家的贫困问题。《联合国千年发展目标2015年报告》显示,全球极端贫困人口已从1990年的19亿降至20158.36亿,中国的贡献率超过70%;据世界银行测算,19812012年,中国城乡贫困人口减少7.9亿人;我国也因此成为世界上减贫贡献最大、减贫人口最多的国家和最早完成联合国将贫困水平在2015年之前降低一半的千年发展目标国家。从中国数据来看,就1978年的绝对贫困标准而言,贫困发生率从改革元年的30.7%下降到20世纪80年代末的10%左右,到2007年贫困发生率就下降到了1.6%;如果以2010年的现行贫困标准计算,贫困发生率从改革元年的97.5%下降到20世纪80年代70%左右,再到20世纪90年代的60%左右,进入21世纪后下降到10%左右,经过近几年精准扶贫战略的实施,贫困发生率下降到了2017年底的3.1%。中国的减贫成就不仅是实实在在地将贫困减少了,而且还为人类减贫事业提供了可资借鉴的减贫模式和方案,为世界许多发展中国家同贫困的斗争提供了成功范例,这一成就彰显了我国贫困治理能力。

  从上述分析可以看出,我国农村反贫困能够取得胜利的重要原因,在于我们形成和日益完善了中国特色贫困治理体系,贫困治理能力显著提升。目前脱贫攻坚进入决胜期,2020年我国将如期完成现行贫困标准下建档立卡贫困人口脱贫、贫困村退出和贫困县摘帽。但要清晰地认识到,反贫困实质上是反低收入、低能力等,因此,旧贫困问题解决后必然会有新的贫困问题出现。可以预见,2020年后我国农村反贫困的重点一定是巩固脱贫成果、防止返贫现象出现,并且随着生产力水平的不断提高使反贫困逐渐朝着提高贫困标准方向发展,由反绝对贫困向反相对贫困转变,由解决单一收入贫困为主朝解决多维贫困方向发展。因此,必须大力推动贫困治理体系和治理能力现代化建设,以提高应对各种反贫困形势、驾驭各种贫困问题的能力。为此,在现有基础上,我国贫困治理体系和治理能力建设未来应该重点加强以下三个方面内容。

  一是加强有中国特色的减贫法律体系建设。应该看到,我国当前贫困治理体系中存在的一个短板就是缺乏相应国家层面的法律体系,导致在实践过程中,基本是依据国家出台的各种扶贫规划,但从贫困治理体系现代化角度看,扶贫法是不可替代的,依法扶贫是今后贫困治理的应有轨道。

  二是加强少数民族地区贫困治理体系建设。就我国贫困治理体系而言,目前缺乏针对少数民族贫困地区贫困的治理体系。应该看到,民族地区由于其特殊的生态环境、经济社会形态和民族习俗,与我国其他地区的贫困成因和贫困发展态势均有所不同,民族地区的贫困是当前和2020年后我国反贫困的重要战场,国家应建立少数民族地区特有的贫困治理体系,以提升整体贫困治理能力。

  三是加强中国特色贫困标准体系研究,提升贫困治理水平。贫困标准关系是否贫困、什么类型贫困、贫困程度如何的问题,科学合理的贫困标准对于提升贫困人口福利水平、促进社会和谐、实现经济发展与贫困减少之间的良性互动等,具有积极意义。我国贫困标准长期以来以收入为主,精准扶贫阶段加入了住房、医疗、教育等因素,使得反贫困由单维向多维转变,是非常大的进步。但我们还缺乏与经济发展水平挂钩、与时俱进和更为具体、细致的贫困标准体系,这是今后贫困治理体系理论建设方面需要加强的地方。

 

(作者:马文武,四川大学马克思主义学院讲师,四川大学经济学院博士后;李中秋,河北经贸大学金融学院讲师。)

网络编辑:彩虹

来源:《毛泽东邓小平理论研究》

发布时间:2019-06-23 22:10:00